II GSK 616/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Batorowicz (spr.) Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia del. WSA Ludmiła Jajkiewicz Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 10 grudnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1267/09 w sprawie ze skargi P. G. na uchwałę Zarządu Województwa M. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie regionalnego programu operacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od P. G. na rzecz Zarządu Województwa M. kwotę 330 (trzysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 10 grudnia 2009r., sygn. akt I SA/Wa 1267/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., w sprawie ze skargi P. G. na uchwałę Zarządu Województwa M. z dnia [...] kwietnia 2009r. nr [...] w przedmiocie realizacji projektu własnego samorządu w punkcie 1. stwierdził nieważność uchwały oraz zmieniających ją uchwał Zarządu Województwa M.: z dnia [...] kwietnia 2009r. nr [...], z dnia [...] maja 2009r. nr [...], z dnia [...] maja 2009r. nr [...], z dnia [...] czerwca 2009r. nr [...], z dnia [...] czerwca 2009r. nr [...], z dnia [...] lipca 2009r. nr [...], w punkcie 2. stwierdził nieważność uchwały Zarządu Województwa M. z dnia [...] maja 2009r. nr [...], w punkcie 3. stwierdził, że zaskarżona uchwała oraz uchwały wymienione w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku nie podlegają wykonaniu, w punkcie 4. zasądził na rzecz skarżącego P. G. od Zarządu Województwa M. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynikało, że zaskarżoną uchwałą z [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w sprawie realizacji w roku akademickim 2008r. projektu własnego Samorządu Województwa M. - "M. Stypendium Doktoranckie", w ramach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego, Działania 2.6 "Regionalne Strategie Innowacyjne i transfer wiedzy", Zarząd Województwa M. zatwierdził do realizacji projekt, określił kwotę przeznaczoną na realizację projektu, przyjął regulamin (stanowiący integralną część uchwały) rekrutacji, warunki oraz tryb przyznawania i przekazywania stypendiów dla najlepszych absolwentów szkół wyższych kontynuujących naukę na studiach doktoranckich z zakresu nauk i dziedzin naukowych przyczyniających się do rozwoju strategicznych obszarów Województwa M. W toku realizacji projektu uchwała z [...] kwietnia 2009r. została zmieniona następującymi uchwałami: z [...] kwietnia 2009r., nr [...], z [...] maja 2009r., nr [...], z [...] maja 2009r., nr [...], z [...] czerwca 2009r., nr [...], z [...] czerwca 2009r., nr [...], z [...] lipca 2009r., nr [...]. Zarząd Województwa M. uchwałą z [...] maja 2009r., nr [...] zatwierdził listę rankingową a następnie przyznał stypendia doktorantom wymienionym na powyższej liście w pozycjach od 1 do 1062 tej listy. P. G. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na uchwałę z [...] kwietnia 2009r., w brzmieniu nadanym uchwałami zmieniającymi z [...] kwietnia 2009r., nr [...], z [...] maja 2009r., nr [...], z [...] maja 2009r., nr [...], z [...] czerwca 2009r., nr [...]. P. G. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, z uwzględnieniem stanowiących jej integralną część załączników nr 1 i 2. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, tj.: - art. 2 w związku z art. 45 ust. 1, art. 51 ust. 3, art. 77 ust. 2 i art. 78, a także art. 87 ust. 2, art. 88 ust. 1, art. 93 oraz art. 94 Konstytucji RP (Dz. U. z 1997r. Nr 78, poz. 483), - art. 7 i art. 70 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 18 pkt 19a, art. 41 ust. 1 i ust. 2pkt 4, art. 57 ust. 1, art. 11 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 4 i 6 oraz art. 89 ustawy o samorządzie województwa – (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1590 ze zm. dalej: u.s.w.), a także w związku z art. 11 i art. 26 ustawy z 20 kwietnia 2004r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206 ze zm., dalej: "ustawa o NPR") oraz § 1 załącznika do rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z 25 sierpnia 2004r. w sprawie przyjęcia Uzupełnienia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006 (Dz. U. Nr 200, poz. 2051 ze zm.). W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w roku akademickim 2008/2009 był słuchaczem dziennych studiów doktoranckich na Wydziale Prawa i Administracji [...], a tym samym pozostawał adresatem zaskarżonej uchwały. Następnie złożył wniosek o przyznanie stypendium, który został oceniony pozytywnie pod względem formalnym. W dniu [...] maja 2009r. Zarząd Województwa M. podjął uchwałę nr [...] w sprawie zatwierdzenia listy rankingowej oraz przyznania stypendiów. Skarżący nie został zakwalifikowany do przyznania stypendium. W ocenie skarżącego uchwała z [...] maja 2009r. jest decyzją administracyjną choć ułomną formalnie. Skarżący pismem z [...] maja 2009r. wezwał Zarząd Województwa M. do usunięcia naruszenia prawa, żądając uchylenia uchwały z [...] kwietnia 2009r. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że podstawą prawną do zaskarżenia uchwały, stanowi art. 91 ust. 1 w związku z art. 90 ust. 1 i 4 u. s. w. oraz art. 3 § 2 pkt 6 p. p. s. a. w zakresie, w jakim przepisy te przewidują możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego czynności faktycznych i prawnych (uchwał nie będących aktami prawa miejscowego) podejmowanych przez organy samorządu województwa w sprawach administracji publicznej oraz naruszających prawa osób trzecich. Skarżący wskazał, że zaskarżona uchwała jest czynnością prawną (faktyczną), o zgodnie z art. 91 ust. 1 u. s. w., a zatem powinna być zaskarżona do sądu administracyjnego w trybie przewidzianym tym przepisem na mocy art. 91 ust. 1 w związku z art. 90 ust. 1 i 4 u. s. w. oraz art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Skarżący wskazał, że mając na uwadze treść art. 70 ust. 4 Konstytucji RP w powiązaniu z art. 11 ust. 2 pkt 4 i 6, art. 18 ust. 19a oraz art. 41 ust. 2 pkt 4 u.s.w. oraz z przepisami ustawy o NPR i wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z 25 sierpnia 2004r. w sprawie przyjęcia Uzupełnienia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006, nie powinno budzić wątpliwości, że uchwała pod względem przedmiotowym stanowi akt mieszczący się w zakresie działalności administracyjnej Państwa, natomiast w aspekcie podmiotowym pochodzi od organu znajdującego się w strukturze aparatu administracji publicznej. Wobec tego, uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Skarżący dodał, że nie zmienia powyższego faktu okoliczność, że w oparciu o regulacje uchwały (załącznik regulaminu) zawarte zostały umowy cywilnoprawne, na podstawie których nastąpiła wypłata stypendiów. Wskazał na stanowisko orzecznictwa: uchwałę siedmiu sędziów NSA z 6 listopada 2000 r. OPS 11/00, ONSA 2001, Nr 2, poz. 52, w której przyjęto, że do aktów organów gminy (to samo dotyczy aktów organów województwa, w tym zarządu) objętych zakresem skargi do sądu administracyjnego należy zaliczyć te z nich, które nie są czynnościami cywilnoprawnymi i nie wywołują bezpośrednio skutków cywilnoprawnych, choć są podejmowane z zamiarem podjęcia w przyszłości określonych czynności cywilnoprawnych. Skarżący wskazał na naruszenie jego interesu prawnego zaskarżoną uchwałą podniósł, że zgodnie z art. 70 ust. 4 Konstytucji RP władze publiczne, na zasadach określonych w ustawach, tworzą i wspierają systemy indywidualnej pomocy finansowej i organizacyjnej dla uczniów i studentów, przy czym - stosownie do art. 7 Konstytucji RP - mają obowiązek czynić to na podstawie i w granicach prawa. Wskazane normy nie są źródłem roszczenia przeciwko władzy publicznej o przyznanie pomocy materialnej, np. w formie stypendium, statuują jednak prawo do żądania od władz publicznych, aby respektowały istniejące przepisy i tworzyły oraz wspierały systemy indywidualnej pomocy finansowej i organizacyjnej dla uczniów i studentów w sposób legalny, co ma swoje dalsze odniesienie z punktu widzenia tak zasadniczych uprawnień jednostki, jak choćby prawo do zaskarżania orzeczeń, prawo do sądu oraz dostęp do drogi sądowej w sprawach naruszonych praw lub wolności (art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 78 Konstytucji RP) w sytuacji, gdy władze publiczne kreują uprawnienia stypendialne z naruszeniem przepisów Konstytucji RP oraz z uchybieniem normom ustawy o samorządzie województwa. Skarżący wyjaśnił, że uchwała, której jest adresatem, kształtuje jego sytuację przede wszystkim w unormowaniach regulaminu. Skarżący zarzucił, że regulamin nie przewiduje żadnych dodatkowych kryteriów, które precyzowałyby, co należy rozumieć pod pojęciem "prac badawczych, wpisujących się w strategiczne obszary rozwoju określone w Strategii Rozwoju Województwa M. i dotyczących spraw istotnych dla rozwoju innowacyjności oraz zwiększenia konkurencyjności Regionu" (§ 1 ust. 4 regulaminu), kreując w tym zakresie pełną arbitralność i zupełną dowolność w zakresie ocen dokonywanych przez komisję stypendialną. Skarżący ocenił, że w świetle zapisów § 7 ust. 17 w związku z § 7 ust. 11 regulaminu ocena merytoryczna względem części doktorantów, w tym skarżącego, została dokonana w sposób nierzetelny i całkowicie dowolny, a adresaci tych ocen, w tym skarżący, pozbawieni są możliwości dowiedzenia się, ile punktów - i dlaczego tyle – uzyskali. Skarżący podniósł również, że zgodnie z regulaminem (§ 7 ust. 14) doktorant nie ma możliwości odwołania się od oceny komisji stypendialnej. Następnie skarżący podniósł, że projekt "M. Stypendium Doktoranckie" jest w świetle zapisów ustawy o NPR, a w szczególności jej art. 2 pkt 9 i pkt 12 oraz art. 11, wyłącznie pojedynczym projektem realizowanym w ramach jednego z działań przewidzianych w Zintegrowanym Programie Operacyjnym Rozwoju Regionalnego 2004-2006 (działania zostały określone w wydanym na podstawie art. 11 ust. 5 ustawy o NPR rozporządzeniu Ministra Gospodarki i Pracy z 25 sierpnia 2004r. w sprawie przyjęcia Uzupełnienia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006). Skarżący uznał za chybiony zarzut, iż podstawę prawną do wydania zaskarżonej uchwały stanowi art. 11 ust. 5 ustawy o NPR. Projekt "M. Stypendium Doktoranckie" w żadnym wypadku nie stanowi uzupełnienia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004 - 2006 w rozumieniu art. 11 ustawy o NPR, szczególnie, że uzupełnienia tego dokonano rozporządzeniem Ministra Gospodarki i Pracy z 25 sierpnia 2004 r. Projekt "M. Stypendium Doktoranckie" jest pojedynczym projektem, o którym mowa w art. 2 pkt 9 oraz w art. 11 ust. 6 ustawy o NPR, na co jednoznacznie wskazuje również sam tytuł zaskarżonej uchwały "["('...) w sprawie realizacji w roku akademickim 2008/2009 projektu własnego Samorządu Województwa M. - "M. Stypendium Doktoranckie", w ramach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego, Działania 2.6 "Regionalne Strategie Innowacyjne i transfer wiedzy] oraz treść § 2 i § 5 kwestionowanej uchwały, a także treść stanowiącego załącznik nr 1 do tej uchwały wniosku o dofinansowanie projektu. Skarżący wywiódł, że zgodnie z art. 18 pkt 19a u.s.w. do wyłącznej właściwości sejmiku województwa należy podejmowanie uchwał w sprawie zasad udzielania stypendiów dla uczniów i studentów oraz stanowienie aktów prawa miejscowego na podstawie upoważnień udzielonych w ustawie o samorządzie województwa oraz w innych ustawach (art. 18 pkt 1 i art. 89 u.s.w.; art. 94 Konstytucji RP). Reasumując, w ocenie skarżącego zaskarżona uchwała Zarządu Województwa została wydana przez niewłaściwy organ, a powołane w uchwale przepisy nie mogły stanowić podstawy prawnej do jej wydania. W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa M. wskazał, że nie zostały spełnione przesłanki w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, gdyż przedmiotem postępowania w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa może być wyłącznie sprawa z zakresu administracji publicznej, a skarżący musi się wykazać interesem prawnym w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Podniósł też, iż w jego ocenie uchwały mają charakter tak zwanych aktów kierownictwa wewnętrznego regulujących organizację i tryb pracy wewnętrznych struktur organizacyjnych Urzędu Marszałkowskiego bądź innych komórek organizacyjnych powołanych do realizacji określonych zadań, skierowanych do podległych Zarządowi komórek organizacyjnych i osób. Uchwały nie mają charakteru aktów prawa miejscowego i nie są one skierowane na zewnątrz w stosunku do osób trzecich. Dlatego zdaniem organu nie wymagają do swej ważności obligatoryjnego ogłaszania w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Organ zaznaczył, że w przypadku uchwał nie zachodzi naruszenie prawa poprzez rzekome wkroczenie przez Zarząd w kompetencje innego organu samorządu województwa to jest sejmiku. Zgodnie z art. 18 pkt 19a ustawy o samorządzie województwa, sejmik uchwala zasady udzielania stypendiów dla uczniów i studentów ale w zakresie kompetencji sejmiku nie mieszczą się sprawy stypendiów dla doktorantów. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 20 ustawy z dnia 27 lipca 2005r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. nr 164, poz. 1365 ze zm.), przez pojęcie studenta należy rozumieć osobę kształcącą się na studiach pierwszego lub drugiego stopnia (studia licencjackie, inżynierskie, magisterskie) albo jednolitych studiach magisterskich. W zakresie pojęcia student nie mieści się określenie doktorant, rozumiane jako uczestnik studiów doktoranckich (art. 2 ust. 1 pkt 21). Zdaniem organu samorządowego, nie uzasadnia to zasadności podniesionego zarzutu podjęcia uchwały przez Zarząd z rzekomym naruszeniem kompetencji Sejmiku Województwa M.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględniając skargę wskazał, że w pierwszej kolejności należało zbadać, czy skarżący spełnił wymogi formalne umożliwiające złożenie skargi do sądu na uchwałę Zarządu Województwa M. z [...] kwietnia 2009r. wraz ze zmianami dokonanymi kolejnymi uchwałami. Warunkami formalnymi skargi wniesionej na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie wojewódzkim m.in. są: bezskuteczność wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, zachowanie terminu wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Termin wniesienia skargi na podejmowane czynności prawne, które nie są doręczane skarżącemu, jak w niniejszym przypadku, określa art. 53 § 2 p.p.s.a. O bezskuteczności wezwania można mówić zarówno wtedy, gdy organ nie uwzględnił wezwania (odmówił uwzględnienia), oraz gdy organ nie zajął w kwestii wezwania do usunięcia naruszenia żadnego stanowiska (milczenie organu). Skarżący wezwał Zarząd Województwa M. do usunięcia naruszenia prawa w piśmie z [...] maja 2009r., na które nie otrzymał odpowiedzi. W dniu [...] lipca 2009r. została wniesiona skarga na uchwałę za pośrednictwem organu, którego działanie zaskarżono. Zdaniem Sądu I instancji skarżący spełnił wymogi formalne umożliwiające wniesienie skargi do sądu administracyjnego oraz skargę złożył w terminie, o jakim mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a, wyczerpując środek przed wniesieniem skargi. Zaskarżona uchwała, której konsekwencją było zawarcie umów cywilnoprawnych, na podstawie których wypłacano stypendia doktoranckie, objęta jest kognicją sądu administracyjnego, lecz nie tyle na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., co na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie wojewódzkim. Sąd I instancji podzielił stanowisko doktryny, która głosi, że jeżeli uchwała zawiera regulację ogólną, wskazuje zasady, na podstawie których mają być w przyszłości kształtowane stosunki prawne województwa z partnerami obrotu cywilnoprawnego, należy dopuścić jej zaskarżalność do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia była uchwała Zarządu Województwa M.. Sąd wskazał, że zgodnie z Działaniem 2.6 "Regionalne Strategie Innowacyjne i transfer wiedzy" (Dz. U. z 2004r. Nr 200, poz. 2051) - Samorząd Województwa/Urząd Marszałkowski wskazany został jako Instytucja Wdrażająca, a więc przyznająca dofinansowanie lub odmawiająca jego przyznania (por. przepis art. 26 ust. 3 ustawy o Narodowym planie Rozwoju). Sąd I instancji przechodząc do materialnych przesłanek skargi wniesionej na podstawie przepisu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa wskazał, że należało zbadać, czy: 1) podjęcie zaskarżonej czynności prawnej przez organ samorządu województwa (uchwały) dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej, 2) po stronie skarżącego istnieje legitymacja procesowa do wniesienia skargi w trybie wskazanego przepisu, 3) nastąpiło obiektywne naruszenie prawa zaskarżoną uchwałą. Sąd analizując powyższe przesłanki materialnoprawne wskazał, że sprawa mieści się w szeroko rozumianym określeniu sprawy z zakresu administracji publicznej, użytym w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, ponieważ przez sprawy z zakresu administracji publicznej należy rozumieć wszelkie akty, czynności, działania i sprawy załatwiane przez organy administracji, które nie mają charakteru cywilnoprawnego. Skład orzekający w niniejszej sprawie podzielił wykładnię spornego przepisu według metody wykładni w zgodzie z Konstytucją. Dlatego w ocenie sądu skarga w niniejszej sprawie mogła być złożona w trybie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Sąd przeprowadził analizę legitymacji skarżącego i wywiódł, że podmiot wnoszący skargę do sądu administracyjnego musi mieć w złożeniu skargi nie tylko interes prawny rozumiany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem, lecz nadto ów interes prawny lub uprawnienie winny być naruszone uchwałą. Dokonując analizy, Sąd uznał, że skarżący miał legitymację do wystąpienia ze skargą do sądu. Legitymacja ta wynika wprost z faktu bycia uczestnikiem studium doktoranckiego, złożenia wniosku o dofinansowanie projektu oraz z zakresu regulacji zaskarżonej uchwały określającej prawo do dofinansowania w ramach "M. Stypendium Doktoranckiego". Skład orzekający uznał, że przedmiotem zaskarżenia była uchwała zarządu Województwa M. z dnia [...] kwietnia 2009r., która w § 1 stanowiła, że zatwierdza do realizacji w roku akademickim 2008/2009 r. projekt własny Samorządu Województwa M. – "M. Stypendium Doktoranckie", w ramach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego, Działania 2.6. "Regionalne Strategie Innowacyjne i transfer wiedzy", zaś w § 4 wprowadza Regulamin rekrutacji, warunków oraz trybu przyznawania stypendiów dla najlepszych absolwentów szkół wyższych kontynuujących naukę na studiach doktoranckich z zakresu nauk i dziedzin naukowych przyczyniających się do rozwoju strategicznych obszarów Województwa M. Postanowienie § 4 tej uchwały wskazuje na jej prawotwórczy charakter (chociaż nie stanowi prawa miejscowego). Normuje on bowiem tryb, przesłanki przyznania stypendiów, a adresatami uchwały są osoby fizyczne znajdujące się poza strukturami organu, pod warunkiem że są doktorantami i złożą wniosek o przyznanie stypendium, a więc osoby "z zewnątrz organu". Zdaniem Sądu I instancji nie można podzielić stanowiska organu, że zaskarżona uchwała ma charakter aktu kierownictwa wewnętrznego regulującego organizację i tryb pracy struktur organizacyjnych Urzędu Marszałkowskiego bądź podległych mu komórek organizacyjnych i w związku z tym nie podlega kognicji sądu. Sąd I instancji ocenił, że zaskarżona uchwała została wydana bez właściwej podstawy prawnej. Podstawą prawną do jej wydania powołano przepis art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 oraz art. 57 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 4 i 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590, ze zm.), w związku z rozporządzeniem Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 25 sierpnia 2004 r. w sprawie przyjęcia Uzupełnienia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego, 2004 - 2006 (Dz. U. Nr 200, poz. 2051, ze zm.) oraz § 85 ust. 3 Statutu Województwa M., stanowiącego załącznik do uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa M. z dnia 30 sierpnia 2004r. w sprawie Statutu Województwa M. Przepis art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie województwa stanowi, że zarząd województwa wykonuje zadania należące do samorządu województwa, niezastrzeżone na rzecz sejmiku województwa, w tym między innymi przygotowuje projekty strategii rozwoju województwa, regionalne programy operacyjne oraz je wykonuje, W ocenie Sądu I instancji wskazane i pozostałe przepisy ustrojowe powołane jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały nie uprawniają zarządu województwa do wprowadzenia regulaminu i rozstrzygania w zakresie przyznawania stypendiów. Sąd uznał, słuszność zarzutów skargi, że nie sposób doszukać się podstawy prawnej do wydania zaskarżonej uchwały w przepisie art. 11 ust. 5 ustawy z 20 kwietnia 2004r. o Narodowym Planie Rozwoju. Sąd ocenił, że przepis ten upoważnia do uzupełnienia programu właściwego ministra w drodze rozporządzenia albo zarząd województwa w drodze uchwały. Zdaniem Sądu nie jest dopuszczalne uzupełnienie programu łącznie przez obydwa te organy. Sąd I instancji wyraził pogląd, że zważyć należy, że uzupełnienie dokonane zostało rozporządzeniem Ministra Gospodarki i Pracy z 25 sierpnia 2004r. w sprawie przyjęcia uzupełnienia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006. Sąd przyznał rację skarżącemu, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z obiektywnym porządkiem prawnym w tym z przepisami Konstytucji RP i przepisami ustawy o samorządzie województwa szczegółowo wymienionymi w skardze i wskazanymi w części wstępnej uzasadnienia wyroku. Sąd I instancji stwierdził nieważność wszystkich uchwał zmieniających uchwałę z [...] kwietnia 2009r., gdyż w opinii Sądu jest to działanie niezbędne, gdyż uchwały zmieniające nie stanowiły bytu samodzielnego i były obciążone takimi samymi wadami prawnymi jak zaskarżona uchwała. Sąd na podstawie powyższych powodów uchylił również uchwałę z [...] maja 2009r. (listę rankingową). Sąd I instancji nie podzielił poglądów skarżącego, że jest to ułomna decyzja administracyjna. Zdaniem Sądu akt nie został wydany na podstawie przepisów k.p.a. lub prawidłowo zastosowanych przepisów odrębnych normujących rozpatrywanie indywidualnych spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. Zdaniem składu orzekającego była to czynność prawna w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, będąca dopełnieniem uchwały z [...] kwietnia 2009r. stanowiącą jej wykonanie. Decyzja ta zdaniem Sądu została wydana na podstawie tych samych wadliwie zastosowanych przepisów, co zaskarżona uchwała i uchwały zmieniające. Skargą kasacyjną na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wniósł Zarząd Województwa M. wnosząc o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie w przypadku niestwierdzenia naruszeń przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, wniesiono o: 2) uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, 3) zasądzenie kosztów sądowych według norm przepisanych. Sądowi pierwszej instancji Zarząd Województwa M. zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: a) art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 oraz art. 57 ust. 1 w związku żart. 11 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 4 i 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1590, ze zm.), w związku z § 1 i załącznikiem do rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 25 sierpnia 2004r. w sprawie przyjęcia Uzupełnienia ZPORR (Dz. U. Nr 200, poz. 2051, ze zm.), oraz w związku z art. 18 pkt 19a ustawy o samorządzie województwa, poprzez przyjęcie, iż przepisy te nie stanowią podstawy prawnej do podjęcia przez Zarząd Województwa M. uchwały w sprawie realizacji projektu własnego, poprzez ich błędną wykładnię, b) art. 89 ustawy o samorządzie województwa w związku z art. 2, art. 7, art. 87 ust. 2, art. 88, art. 93 i art. 94 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie, iż uchwała Zarządu w sprawie przystąpienia do realizacji projektu własnego realizowanego w ramach programu operacyjnego, jest aktem prawa miejscowego, poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, c) art. 91 ust. 1 w związku z art. 90 ustawy o samorządzie województwa, poprzez przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie występuje sprawa z zakresu administracji publicznej podlegająca kontroli sądów administracyjnych oraz poprzez przyjęcie, iż skarżący wykazał się interesem prawnym w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały oraz, że w niniejszej sprawie nastąpiło obiektywne naruszenie prawa zaskarżoną uchwałą, poprzez ich błędną wykładnię; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - zwana dalej p.p.s.a., poprzez rozpoznanie sprawy mimo, iż zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania w sprawie, b) art. 3 § 2 pkt 6, art. 141 § 4 w i art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 25 sierpnia 2004r. w sprawie przyjęcia Uzupełnienia ZPORR 2004-2006, poprzez błąd w ustaleniach faktycznych i przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie Zarząd Województwa M. działa jako organ administracji publicznej, a nie jako beneficjent danego programu oraz przyjęcie, iż w sprawie mamy dotyczenia ze sprawą z zakresu administracji publicznej, c) art. 135 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wyjście poza zakres przedmiotowy skargi i stwierdzenie nieważności uchwały nie będącej przedmiotem skargi oraz brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku motywów zastosowania tego przepisu w niniejszej sprawie, d) art. 141 § 4 p.p.s.a w związku z powołanymi w uzasadnieniu wyroku przepisami Konstytucji RP, poprzez niewyjaśnienie motywów uznania zaskarżonej uchwały za sprzeczną ze wszystkimi powołanymi przepisami; e) art. 147 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż w sprawie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały oraz uchwały nie objętej zakresem skargi - w całości, a nie ewentualnie w części mogącej mieć zastosowanie do skarżącego, - mające istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ samorządowy wskazał, że brak jest wystarczającego uzasadnienia dla stwierdzenia nieważności uchwały w części dotyczącej zatwierdzenia do realizacji projektu własnego, akceptacji składanego wniosku o dofinansowanie oraz upoważnienia do jego złożenia i podpisania umów związanych z jego realizacją. Zdaniem organu Sąd I instancji w uzasadnieniu nie wyjaśnił, dlaczego w tym zakresie uważa zaskarżoną uchwałę za niezgodną z obowiązującym porządkiem prawnym. P. G. złożył odpowiedź na skargę kasacyjną organu wnosząc w punkcie 1 o oddalenie skargi kasacyjnej w całości podnosząc, iż skarga nie zawiera zdaniem skarżącego uzasadnionych podstaw a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. W punkcie 2 skarżący złożył ewentualny wniosek o oddalenie skargi kasacyjnej w części dotyczącej § 4 zaskarżonej uchwały oraz załącznika nr 2 (regulaminu) do uchwały. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że skarga kasacyjna organu stanowi wyłącznie powierzchowną polemikę z prawidłowymi ustaleniami Sądu I instancji. Zdaniem skarżącego organ sformułował skargę kasacyjną nie uzasadniając wskazanych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uchwała Zarządu Województwa M. z [...] kwietnia 2009r. nr [...] składała się z pięciu jednostek redakcyjnych (paragrafów), spośród których ocenę dopuszczalności zaskarżenia i legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odniósł w istocie do § 4 stanowiącego o przyjęciu Regulaminu rekrutacji, warunków oraz trybu przyznawania i przekazywania stypendiów dla najlepszych absolwentów szkół wyższych kontynuujących naukę na studiach doktoranckich z zakresu nauk i dziedzin naukowych przyczyniających się do rozwoju strategicznych obszarów Województwa M. w ramach projektu – "M. Stypendium doktoranckie", w ramach działania 2.6 Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004 – 2006, w brzmieniu stanowiącym załącznik nr 2 do uchwały. Takie ograniczenie kontroli zaskarżonej uchwały znajdowało usprawiedliwienie w tym, że P. G. zarówno w wezwaniu o usuniecie naruszenia prawa jak i w skardze i dalszych pismach wykazywał, że doszło do naruszenia jego praw poprzez wadliwe sformułowanie zapisów regulaminu stanowiącego załącznik nr 2 do uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że przyjęty zakres kontroli zaskarżonej uchwały nie znalazł odbicia w sentencji wyroku, gdyż stwierdzono nieważność uchwały w całości, to jest również paragrafów 1 – 3 i § 5, których zapisy nie naruszały praw skarżącego. Rozważając charakter prawny uchwały w zakresie odnoszącym się do przedmiotu regulacji jej § 4 w pierwszej kolejności należy mieć na względzie, że służyła ona realizacji Narodowego Planu Rozwoju 2004 – 2006 w związku z przyznaniem dodatkowych środków na realizację regionalnego programu operacyjnego po 2006r. Zastosowanie zatem znajdowały przepisy ustawy o NPR . Zgodnie z art. 11 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o NPR szczegółowe zasady udzielania dofinansowania zawierane są w uzupełnieniach programów operacyjnych uszczegóławiających systemy realizacji programów. Uzupełnienie programu jest przyjmowane w drodze rozporządzenia właściwego ministra albo w drodze uchwały zarządu województwa (art. 11 ust. 5 omawianej ustawy). Minister Gospodarki i Pracy wydał rozporządzenie z 25 sierpnia 2004r. w sprawie przyjęcia Uzupełnienia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004 – 2006. W Aneksie IV – Zasady wyboru projektów w ramach poszczególnych działań ZPORR prawodawca określił jedynie kryteria wyboru projektów, nie zawarł natomiast przepisów proceduralnych. Materia procedury przyjmowania, oceny i wyboru wniosków o dofinansowanie nie była więc przedmiotem regulacji rozporządzeniem właściwego ministra. W tej sytuacji, mimo, że upoważnienie zawarte w art. 11 ust. 5 ustawodawca sformułował używając alternatywy rozłącznej, Zarządowi Województwa M. przysługiwała kompetencja do uzupełnienia regionalnego programu operacyjnego w zakresie nieuregulowanym rozporządzeniem. Wobec tego sytuacji art. 11 ust. 5 ustawy o NPR stanowił właściwą podstawę prawną do wydania uchwały w omawianym zakresie . Ustawa o NPR zawiera przepisy szczególne w stosunku do przepisów u.s.w. Spór dotyczący podziału kompetencji pomiędzy organem stanowiącym województwa, to jest sejmikiem województwa, a organem wykonawczym, to jest zarządem województwa, jest zatem bezprzedmiotowy. Dopiero w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. nr 227, poz. 1658 ze zm.) doszło do powiązania kompetencji organów województwa z wykonywaniem zadań przewidzianych tą ustawą, co znalazło odbicie w nowym brzmieniu art. 41 ust. 2 pkt 4 u.s.w. Art. 11 ust. 5 ustawy o NPR stanowi natomiast przepis szczególny przyznający określone kompetencje zarządowi województwa niezależne od zakresu uprawnień przewidzianych w u.s.w. W opisanej sytuacji nie są zasadne ani wywody Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. co do naruszenia kompetencji sejmiku województwa ani zarzut naruszenia art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 oraz art. 57 ust. 1 w związku żart. 11 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 4 i 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590, ze zm.), w związku z § 1 i załącznikiem do rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 25 sierpnia 2004r. w sprawie przyjęcia Uzupełnienia ZPORR (Dz. U. Nr 200, poz. 2051, ze zm.), oraz w związku z art. 18 pkt 19a ustawy o samorządzie województwa. Bez istotnego znaczenia pozostaje również konstrukcja regionalnego programu operacyjnego ustanawiającego samorząd województwa beneficjentem a osoby, którym przyznano stypendia, beneficjentami ostatecznymi. Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że uzupełnienie regionalnego programu operacyjnego, o jakim mowa w art. 11 ust. 5 ustawy o NPR, w zakresie procedury przyjmowania, oceny i wyboru wniosków o dofinansowanie w ramach programu nie stanowi aktu prawa miejscowego w rozumieniu art. 89 ust. 1 i 90 ust. 1 u.s.w. Uzupełnienie w omawianym zakresie skierowane jest, co prawda, "na zewnątrz" organów województwa i nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego, niemniej stanowi jeden z etapów realizacji regionalnego programu operacyjnego i ukierunkowane jest "do wewnątrz" tego programu regulując sposób jego realizacji z udziałem potencjalnych beneficjentów. Nie stanowi tym samym aktu prawa powszechnie obowiązującego. Możliwość zaskarżenia uchwały zarządu województwa wydanej na podstawie art. 11 ust. 5 ustawy o NPR wynika, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, z regulacji zawartej w art. 91 ust. 2 u.s.w., zgodnie z którym przepisy art. 90, przewidującego zaskarżalność aktów prawa miejscowego, stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo, przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne, narusza prawa osób trzecich. Ustawa o samorządzie województwa, w przeciwieństwie do innych ustaw samorządowych, w art. 90 ust. 1 wprowadza generalną zasadę zaskarżalności jedynie aktów stanowiących prawo miejscowe. Zachowanie konstytucyjnej zasady prawa do sądu, o jakiej mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, jest przesłanką traktowania jako zaskarżalne czynności prawne aktów z zakresu administracji publicznej o charakterze zewnętrznym skierowane do określonego kręgu podmiotów, które to akty nie są aktami prawa miejscowego. Zarząd Województwa M. zarzucił naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 53 § 2 p.p.s.a., twierdząc, że skargę wniesiono przedwcześnie, to jest przed doręczeniem odpowiedzi na wezwania o usunięcie naruszenia prawa w sytuacji, gdy nie upłynął termin do jej udzielenia. Zarzut nie jest zasadny. Z analizy przepisu art. 53 § 2 p.p.s.a. wynika, że już z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg sześćdziesięciodniowy termin do wniesienia skargi chociaż sprawa udzielenia odpowiedzi pozostaje otwarta (por. uchwałę 7 sędziów NSA z 2 kwietnia 2007r., sygn. II OPS 2/07, ONSAiWSA 2007/3/60). Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. trafnie przyjął, że zaskarżona została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Stanowisko, jakie zajął Naczelny w uchwale z 22 lutego 2007 r., sygn. II GPS 3/06 (ONSAiWSA 2007/3/59) jednoznacznie wskazuje na administracyjnoprawny charakter wszelkich aktów i czynności podejmowanych w ramach realizacji programów operacyjnych w okresie poprzedzającym zawarcie umowy z beneficjentem. Skoro rozstrzygnięcie co do wniosku o dofinansowanie, zgodnie z uchwałą, następuje w formie decyzji administracyjnej, to regulacje dotyczące procedury rozpoznawania wniosków mieszczą się w zakresie działania administracji publicznej. Nie można natomiast odmówić słuszności zarzutom naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zarówno uzasadniając dopuszczalność skargi jak i wykazując, iż zaskarżona uchwała narusza prawo bardzo ogólnie opisał naruszenie praw skarżącego i sprzeczność uchwały z prawem w najistotniejszym zakresie postanowień regulaminu. Brak rozważań na temat naruszenia praw skarżącego i oceny legalności poszczególnych jednostek redakcyjnych regulaminu stanowiącego załącznik nr 2 do uchwały. Ocena legalności postanowień regulaminu stanowiła kluczowe zagadnienie w sprawie jeśli zważyć, że jak to wyjaśniono, regulamin stanowił uzupełnienie regionalnego programu operacyjnego i obowiązkiem sądu była ocena konkretnych rozwiązań, co powinno również znaleźć odbicie w sentencji wyroku. Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zawartych w skardze zarzutów odnoszących się do konkretnych zapisów regulaminu. Strona wnosząca skargę kasacyjną trafnie podniosła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził ogólnie zasadność zawartych w skardze zarzutów dotyczących niezgodności uchwały z przepisami Konstytucji RP. Oznaczało to ,że przyjął niezgodność uchwały z art. 70 ust. 4 ,art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 78 Konstytucji RP nie wyjaśniając na czym polegało tych norm konstytucyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. nie wyjaśnił również w jaki sposób prawa skarżącego naruszyły postanowienia inne niż § 4 uchwały z [...] kwietnia 2009r. i załącznik nr 2 do tej uchwały oraz na czym polegała ich niezgodność z prawem. Wymienione powody sprawiają, że kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku jest w znacznej części niemożliwa. Ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku. Aczkolwiek uzasadnienie sporządzane jest po wydaniu orzeczenia, sporządzenie go z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2007r., I OSK 1868/06, LEX nr 417759). Taka sytuacja występuje przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia sporządzone jest w sposób uniemożliwiający jego kontrolę instancyjną, w szczególności skutkiem braku wymaganych przez ustawodawcę elementów konstrukcyjnych (por. wyroki NSA: z 27 lutego 2008r., II FSK 1771/06, LEX nr 487991; z 20 stycznia 2009r., I GSK 1185/07, LEX nr 478546; z 17 lipca 2009r., II FSK 592/08, LEX nr 513308; z 10 października 2007r., II GSK 204/07, LEX nr 399211 ) Zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. jest również zasadny. Zgodnie z tym przepisem sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Ustawodawca łączy możność zastosowania tego przepisu z pojęciem sprawy, której dotyczy skarga. Chodzi tu o indywidualną sprawę administracyjną a więc taką, w której podejmowane są akty i czynności w ramach konkretyzowania wobec indywidualnie oznaczonych podmiotów norm prawa materialnego. Przepis nie ma zastosowania w przypadku kontroli zgodności z prawem aktów i czynności o charakterze generalnym, choćby były skierowane do wyodrębnionego przez wskazanie cech wyróżniających kręgu podmiotów. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił jednoznacznie jakie uchwały stanowiły przedmiot zaskarżania. Skarżący w wezwaniu o usunięcie naruszenia prawa wymienił w mniejszej niż w skardze liczbie uchwały zmieniające uchwałę z [...] kwietnia 2009r. Nie wymienił uchwał zmieniających jako stanowiących przedmiot wezwania do usunięcia naruszenia prawa i zaskarżenia do sądu administracyjnego. Użył zwrotu "w brzmieniu nadanym uchwałami..." odnoszonego do uchwały z [...] kwietnia 2009r. Nie jest więc jasne, w stosunku do których uchwał wyczerpano tryb wezwania o usunięcia naruszenia prawa oraz uchwałę w jakim brzmieniu uchylono. Zaskarżony wyrok z wymienionych powodów uchylono na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekając o kosztach postępowania kasacyjnego stosownie do art. 203 pkt 2 p.p.s.a.