I OSK 366/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka (spr.), Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk, Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha, po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 724/11 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Wojewody M. z dnia[...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odszkodowawczego za nieruchomość oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 17 października 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 724/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. B. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odszkodowawczego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] marca 1987 r. nr [...] - wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) - Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. umorzył postępowanie z wniosku J. B. w sprawie przyznania odszkodowania za zabudowaną nieruchomość w., o powierzchni [...] m2, położoną w przy ul. G. [...], oznaczoną Nr hip. [...], która została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), a - w stosunku do której - nie został złożony wniosek o przyznanie byłym właścicielom prawa własności czasowej (art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r.). W ocenie organu, wobec treści art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. stwierdzającego wygaśnięcie prawa do odszkodowania za grunty i budynki przejęte przez Państwo w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, zbędne było bowiem prowadzenie w/w postępowania administracyjnego. Rozpatrując sprawę – na skutek odwołania J. B. – Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta Stołecznego W. decyzją z dnia [...] czerwca 1987 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji i decyzja ta – na skutek oddalenia na nią skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 27 listopada 1987 r., sygn. akt IV SA 711/87) - stała się prawomocna. W motywach w/w wyroku Sąd stwierdził, że wprawdzie przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy przewidywały odszkodowanie za przejęte grunty w postaci papierów wartościowych, jednak - wobec nie wydania przepisów wykonawczych - organy nie mogły wydawać decyzji o odszkodowaniu. Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w art. 89 ust. 1 zawężała bowiem prawo do odszkodowania wyłącznie do przypadków określonych w art. 90 tej ustawy. Ponieważ nieruchomość przy ul. G. [...] nie mieściła się w kryteriach, ustalonych w tym ostatnim przepisie, zatem prawo do odszkodowania za nią – w/w wygasło. W dniu [...] października 2000 r. J. B. i J. B. - następcy prawni dawnych właścicieli w/w nieruchomości – ponownie wystąpili (w imieniu własnym i pozostałych spadkobierców) o ustalenie odszkodowania za wspominaną wyżej nieruchomość. W wyniku rozpoznania powyższego wniosku Starosta Powiatu W. decyzją z dnia [...] maja 2002 r. nr [...] odmówił jego uwzględnienia uznając, że nie spełnia on przesłanek z art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, regulującego kwestie odszkodowań za nieruchomości przejęte dekretem z dnia 26 października 1945 r. Decyzją z dnia [...] października 2002 r. nr [...] Wojewoda M. utrzymał w mocy powyższą decyzję Starosty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - po rozpatrzeniu skargi J. B. i J. B. - wyrokiem z dnia 30 czerwca 2004 r. (sygn. akt I SA 2843/02) - stwierdził nieważność obu w/w decyzji podkreślając, że kwestia ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną przy ul. G. [..] została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] marca 1987 r. umarzającą postępowanie odszkodowawcze, utrzymaną w mocy w dniu [...] czerwca 1987 r. przez Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta Stołecznego W. Zaskarżone zatem obecnie decyzje dotyczyły sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, przez co należało stwierdzić ich nieważność. W dniu [...] sierpnia 2009 r. W. B. po raz kolejny wystąpił z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. G. [...]. W wyniku rozpoznania tegoż, wniosku Prezydent [...] W. decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] umorzył - na zasadzie art. 105 k.p.a. - postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe, podkreślając, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, zwanej dalej: "P.p.s.a.") - "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia". Biorąc zatem pod uwagę ocenę prawną dokonaną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2004 r. (sygn. akt I SA 2843/02), organ uznał, że postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość warszawską położoną ul. G. [...] zostało zakończone decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] marca 1987 r. oraz utrzymującą ją w mocy decyzją Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] W. z dnia [...] czerwca 1987 r. Ponowne rozpatrzenie zatem sprawy było niedopuszczalne, gdyż - zgodnie z brzmieniem art. 156 §1 pkt 3 k.p.a. -podjęte w tym zakresie decyzje byłyby dotknięte wadą nieważności, jako dotyczące sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej, Wojewoda M. decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W., podzielając przytoczoną wyżej argumentację. Od wyżej przedstawionej decyzji J. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której domagał wypłacenia odszkodowania za poniesioną szkodę, podkreślając że przedmiotowa nieruchomość nigdy nie została wywłaszczona. Odpowiadając na skargę, Wojewoda M. wnosił o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 P.p.s.a. – Sąd Wojewódzki uznał, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie. Sąd wskazał, że postawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił art. 105 k.p.a., który odnosi się do sytuacji, gdy postępowanie administracyjne ulega obligatoryjnemu umorzeniu, a jedyną przesłanką takiego rozstrzygnięcia jest jego bezprzedmiotowość, która zachodzi, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego i wobec tego, nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie co do istoty. Taka sytuacja zaś zachodzi, gdy żądanie strony jest nieaktualne lub wygasło z mocy prawa a więc m. in. gdy ta sama sprawa została już rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną. Ponadto, Sąd przytoczył treść art. 153 P.p.s.a. i stwierdził, że stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyrażone w wyroku wydanym w sprawie sygnaturze akt I SA 2843/02, które odnosiło się wprawdzie do oceny legalności decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] maja 2002 r. i decyzji Wojewody M. z dnia [...] października 2002 r., miało również charakter wiążący w analizowanej sprawie, gdyż odnosiło się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych, jakie obecnie wystąpiły. Zatem, zarówno Prezydent [...] W., jak i Wojewoda M. – wg Sądu Wojewódzkiego - prawidłowo przyjęli, że rozpoznając wniosek W. B. z sierpnia 2009 r., o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. G. [...], byli związani oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w z dnia 30 czerwca 2004 r. (sygn. akt I SA 2843/02). W tej sytuacji, organ nie mógł bowiem formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wyżej poglądem, lecz zobowiązany był do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Zaskarżając powyższy wyrok w całości, J. B. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: a) art. 134 § 1 P.p.s.a., polegające na nierozpoznaniu całości sprawy, w tym w szczególności podniesionego w skardze z dnia 29.03.2011 r. zarzutu nieobjęcia w posiadanie przez miasto stołeczne W. nieruchomości położonej w W., ul. G. [...], hip. Nr [...], na skutek podpisania Ogłoszenia o objęciu gruntów w posiadanie przez Gminę W. z dnia [...].11.1948 r. przez osobę do tego nieuprawnioną - mgr S. S., przez co nie rozpoczął się dla poprzedników prawnych skarżącego, oraz samego skarżącego bieg terminu do złożenia w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26.10.1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) wniosku o przyznanie gruntu w dzierżawę wieczystą, a co z kolei skutkowało bezprawnością rozstrzygnięć zawartych w decyzji Prezydenta [...] W. nr [...] z dnia [...].11.2010 o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W., przy ul. G. [...], hip. Nr [...], oraz decyzji Wojewody M. z dnia [...].03.2011 r. nr [...], o utrzymaniu w mocy wyżej wskazanej decyzji, b) art. 153 P.p.s.a. przez przyjęcie, że w niniejszej sprawie sąd jest związany wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 30.06.2004 r. ( sygn. akt I SA 2843/02), gdyż tak stan faktyczny, jak i stan prawny, istniejący w dacie wydania skarżonego wyroku jest analogiczny, jak w dacie rozstrzygania w 2004 r., gdy w istocie na skutek ujawnienia się okoliczności, że Gmina [...] W. nie objęła na własność, zgodnie z prawem gruntu położonego w W., ul. G. [...], hip. Nr [...] stan prawny sprawy uległ zmianie. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i poprzedzających go decyzji Prezydenta [...] W. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] oraz decyzji Wojewody M. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] i (cyt.) "przekazanie sprawy do dalszego prowadzenia Prezydentowi [...] W., jako organowi I instancji właściwemu do rozpoznania sprawy". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszono, że - w stosunku do rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2004 r. ( sygn. akt I SA 2843/02) zaszły istotne zmiany bowiem ujawniła się okoliczność istniejąca w dacie wydania decyzji, która w sposób istotny wpływała na bieg postępowania, a o której skarżący nie wiedział. Okolicznością tą był fakt nieobjęcia przez [...] W. w posiadanie nieruchomości położonej w W., ul. G. [...], hip. Nr [...], na skutek podpisania Ogłoszenia o objęciu gruntów w posiadanie przez Gminę [...] W., z dnia [...].11.1948 r. przez osobę do tego nieuprawnioną - mgr S. S., przez co nie rozpoczął bieg termin do złożenia w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy wniosku o przyznanie gruntu w dzierżawę wieczystą. Autor skargi kasacyjnej wywodził bowiem, że zgodnie z obowiązującą w dacie publikacji Ogłoszenia ustawą z dnia 16 sierpnia 1938 r. o samorządzie gminy m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 63, poz. 479), Zarząd Miasta działał albo kolegialnie, jako Magistrat pod przewodnictwem Prezydenta Miasta, bądź też jednoosobowo przez Prezydenta Miasta (art. 47 ustawy). Zgodnie zaś z art. 54. ust. 3 wyżej wskazanej ustawy, wszelkie dokumenty Zarządu Miejskiego podpisywał Prezydent Miasta, który mógł upoważnić do podpisywania w swoim zastępstwie - ściśle określonych rodzajów pism i dokumentów urzędowych - wiceprezydentów. Mgr S. S., w dacie opublikowania ogłoszenia, nie miał zaś udzielonego mu przez Prezydenta [...] W. upoważnienia do podpisana w imieniu Zarządu Miejskiego wyżej wskazanego ogłoszenia. Brak upoważnienia wiceprezydenta S. S. stwierdzony został – jak wywodził skarżący - wprost w uzasadnieniu uchwały Nr [...] Rady [...] W. z dnia [...] czerwca 2006 r., w której uzasadnieniu powołano się na pismo Urzędu [...] W. Archiwum Urzędu m.st. Warszawy [...] z dn. [...] sierpnia 2004 r. podpisanego przez Dyrektora Archiwum. W piśmie tym stwierdzono zaś, że "... Biuro Prawne nie dysponuje kopiami upoważnień, udzielanych przez Prezydenta [...] W. Wiceprezydentowi S. S.". Dalej w uzasadnieniu uchwały stwierdzono, że "... analiza tego dokumentu skłania do postawienia hipotezy, że wszelkie działania instytucji państwowych wobec omawianej nieruchomości były pozbawione podstawy prawnej, gdyż jak wynika z w/w pisma Wiceprezydent S. nie miał upoważnień Prezydenta do tych czynności". W związku z powyższym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – choć okoliczność ta była awizowana w skardze, nie znalazła się jednak w orbicie zainteresowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Postępowanie takie stanowiło zaś wprost naruszenie postanowień art. 134 § 1 P.p.s.a. Jak podkreślał skarżący, zaistniała zmiana skutkowała tym, że - w dacie rozpoznania skargi - nie istniała już tożsamość podstawy prawnej sprawy rozpoznawanej poprzednio, z rozpoznawaną przez wyrokujący w przedmiocie skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny. W tej sytuacji Sąd nie był i nie mógł być związany zapatrywaniem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2004 r. (sygn. akt I SA 2843/02). Powołanie się przez wyrokujący Sąd na okoliczność jego związania było, więc naruszeniem przepisu art. 153 P.p.s.a. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Podstawy te zaś nie zasługiwały na uwzględnienie. Zdaniem skarżącego, Sąd Wojewódzki naruszył w sposób istotny przepisy postępowania w postaci (cyt.) "w szczególności": art. 134 § 1 P.p.s.a., poprzez nierozpoznanie zawartego w skardze do Sądu zarzutu nieobjęcia w posiadanie przez [...] W. nieruchomości położonej G. [...], hip. [...] oraz naruszył art. 153 P.p.s.a. - przez przyjęcie, że w niniejszej sprawie był związany wyrokiem tegoż Sądu z dnia 30 czerwca 2004 r. ( sygn. akt I SA 2843/02), choć stan prawny i faktyczny w sprawie uległ zmianie. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu dotyczącego art. 134 § 1 P.p.s.a., należy stwierdzić, że zarzut ten zarówno – z punktu widzenia formalnego – jak i pod względem merytorycznym, nie był prawidłowym. Przede wszystkim zarzut ten nie został poprawnie sformułowany, o czym świadczyło posługiwanie się przez autora skargi kasacyjnej przy jego konkretyzowaniu zwrotem (cyt.): "w szczególności", a co sugerowało, że oprócz w/w zarzutu, Sąd Wojewódzki dopuścił się jeszcze innych uchybień, które jednak nie zostały określone. Zarzut kasacyjny winien natomiast być sformułowany dokładnie i wyczerpująco. Ponadto, zagadnienie objęcia w posiadanie gruntu nieruchomości w. przez gminę, ma znaczenie, ale w sprawie dotyczącej rozstrzygania o tzw. wniosku dekretowym, uregulowanym w art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 1 w/w dekretu, dotychczasowy właściciel gruntu i inne osoby uprawnione, wymienione w tym przepisie, mogą w ciągu 6-ciu miesięcy, od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę, zgłosić wniosek o przyznanie im na tym gruncie (obecnie) prawa użytkowania wieczystego. Zatem okoliczność, czy gmina objęła w posiadanie grunt w. ma jedynie wpływ na otwarcie się w/w terminu, który ma charakter zawity. Natomiast, okoliczność ta pozostaje bez wpływu na kwestię przyznania, czy też odmowy przyznania następcy prawnemu byłego właściciela nieruchomości, odszkodowania za nią. Jeśli bowiem w ogóle powyższy fakt może być rozważany w sprawie o przyznanie odszkodowania za zabudowaną nieruchomość w, to następstwem tych rozważań może być jedynie wniosek, że jeśli wspomniany termin nie zakończył swojego biegu, albo nie rozpoczął jeszcze biec, to osoba uprawniona, jako że nadal pozostaje właścicielem zabudowań położonych na gruncie (którego własność przeszła – z mocy prawa na rzecz gminy) nie może w ogóle, nawet co do zasady, domagać się odszkodowania za wspomniane obiekty, bo nadal jest ich właścicielem. Po myśli bowiem art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r., dopiero w razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy (aktualnie użytkowania wieczystego) wszystkie budynki położone na gruncie nieruchomości w., przechodzą na własność gminy. Podkreślenia dodatkowo wymaga, że w rozpoznawanej sprawie, choć nie został dotąd nigdy złożony wniosek, o którym mowa w art. 7 cytowanego dekretu, została jednak wydana decyzja o odmowie przyznania dotychczasowym właścicielom nieruchomości położonej przy ul. G. [...] prawa własności czasowej (orzeczenie administracyjne z dnia [...] kwietnia 1952 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w [...] W. ("wobec nie złożenia wniosku"). Naczelny Sąd Administracyjny nie ocenia w tej sprawie prawidłowości w/w orzeczenia, gdyż okoliczność ta wykracza poza jej granice, ale stwierdza, że dopóki orzeczenie to pozostaje w obrocie prawnym, wywiera odpowiednie skutki. W świetle tego orzeczenia nie jest bowiem, w jakimkolwiek postępowaniu administracyjnym ( z wyjątkiem postępowania o stwierdzenie nieważności wspomnianego orzeczenia) możliwe twierdzenie, że termin 6-ciomiesięczny, określony w art. 7 dekretu warszawskiego, nie zakończył swego biegu w stosunku do nieruchomości w. położonej przy ulicy G. [...]. Z tych powodów, brak odniesienia się przez Sąd Wojewódzki do zarzutu skarżącego, iż przedmiotowa nieruchomość nie została dotąd skutecznie - pod względem prawnym - objęta w posiadanie przez gminę [...] W., nie miało żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia. Powyższe zaś świadczyło w sposób oczywisty o braku zasadności zarzutu naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 153 P.p.s.a. Kwestia odszkodowania za sporną nieruchomość została bowiem rozstrzygnięta decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] marca 1987 r. oraz utrzymującą ją w mocy decyzją Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] W. z dnia [...] czerwca 1987 r., co przesądził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 30 czerwca 2004 r. (sygn. akt I SA 2843/02) i ocena ta – jako że nie uległ dotąd zmianie, ani stan faktyczny sprawy, ani prawny, nadal wiązała. Ponowne zatem rozpatrzenie merytoryczne sprawy w przedmiocie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną przy ul G. [...] było niedopuszczalne (art. 156 §1 pkt 3 k.p.a.). Uznając zatem, że skarga kasacyjna była nieusprawiedliwiona, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na zasadzie art. 184 P.p.s.a.