II OSK 576/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak /spr./ sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1013/11 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 17 października 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1013/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], ustalono na wniosek A. D., warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (jedna bryła budynku), na działce nr ew. [...] obr. [...] w rejonie ul. P. na terenie Dzielnicy Włochy w Warszawie. J. K. wniósł od tej decyzji odwołanie domagając się jej uchylenia, jako sprzecznej z prawem. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że planowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717 z późn. zm.), oraz w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zdaniem organu odwoławczego nietrafny jest zarzut odwołania, że teren inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej, albowiem A. D. wykazała zarówno dostęp faktyczny, jak i prawny do drogi publicznej, ponadto teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej poprzez drogę dojazdową, którą stanowi działka nr ew. [...]. Organ II instancji stwierdził, że inwestorka przedłożyła dokumenty, z których wynika, że każdorazowy właściciel terenu inwestycji ma prawo przejazdu i przechodu przez sporną działkę, stanowiącą drogę dojazdową. Decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi J. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie. W ocenie skarżącego teren inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej, albowiem sporna działka (działka nr [...]) jest oznaczona w ewidencji gruntów, jako rolna (R III), a nie droga ("dr"), stąd może być traktowana wyłącznie, jako działka niezabudowana, nie zaś jako droga. Za drogę dojazdową w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym można uznać wyłącznie działkę gruntu oznaczoną w ewidencji, jako droga (symbol "dr"), chyba że organ wykaże, że jest to droga publiczna, W ocenie skarżącego dokumenty stwierdzające stan prawny nieruchomości nie mogą stanowić podstawy do dokonywania, w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, ustaleń odnośnie faktycznego stanu zagospodarowania terenu. W piśmie procesowym z dnia 29 września 2011 r., uzupełniającym skargę, skarżący podniósł, że A. D. nie jest właścicielką terenu inwestycji w związku, z czym nie może powoływać się na fakt przysługiwania właścicielowi tego terenu prawa do korzystania ze spornej działki. Korzystanie ze spornej działki nr ew. [...] bez zgody wszystkich współwłaścicieli tej działki narusza prawa skarżącego, a może również naruszać prawa innych współwłaścicieli tej działki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że istotą sprawy jest dokonanie oceny, czy w odniesieniu do planowanej inwestycji został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust.1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. czy teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej. Prawidłowo uznały organy orzekające, że warunek ten został spełniony, albowiem teren inwestycji (działka nr ew. [...]) posiada dostęp do drogi publicznej (ulicy [...]) poprzez drogę wewnętrzną, którą stanowi sporna nieruchomość (działka nr ew. [...]), będąca przedmiotem współwłasności m.in. właściciela terenu inwestycji oraz skarżącego. W ocenie Sądu pierwszej instancji organ, w oparciu o materiał dowodowy, trafnie uznał, że sporna nieruchomość spełnia niezbędne kryteria, w tym przede wszystkim posiada odpowiedni kształt i szerokość, co wynika z materiałów geodezyjnych znajdujących się w aktach sprawy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nietrafne są zarzuty skargi, że inwestorka nie ma umocowania do powoływania się na uprawnienia do przemieszczania się po spornej nieruchomości, wynikające z udziału we współwłasności tej nieruchomości w sytuacji, w której nie jest ona ani właścicielką terenu inwestycji, ani też współwłaścicielką spornej nieruchomości. Sąd podkreślił, że na etapie postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy, inwestor nie ma obowiązku legitymować się jakimkolwiek tytułem prawnym do nieruchomości czy to o charakterze rzeczowym (takim jak prawo własności, prawo użytkowania wieczystego gruntu), czy też obligacyjnym (prawo dzierżawy). Nie ma też obowiązku władać terenem inwestycji. Może zatem żądać ustalenia warunków zabudowy na cudzym gruncie, którym na dodatek nie włada. Odnosząc się do podniesionej przez skarżącego kwestii braku możliwości uznania spornej działki gruntu za drogę wewnętrzną w sytuacji, w której działka ta nie jest sklasyfikowana w ewidencji gruntów, jako działka o symbolu "dr" (droga), a jako użytek rolny, Sąd stwierdził, że w przepisach rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz.454); w załączniku nr 6 do rozporządzenia, regulującego zasady zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych, przewiduje się w pkt 3 ppkt 7, że do gruntów zabudowanych i zurbanizowanych zalicza się tereny komunikacyjne, w tym drogi. W załączniku wskazano, że do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty w granicach pasów drogowych dróg publicznych i dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. W szczególności do dróg zalicza się grunty zajęte pod: - drogi krajowe, - drogi wojewódzkie, - drogi powiatowe, - drogi gminne, - drogi w osiedlach mieszkaniowych, - drogi dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych oraz do obiektów użyteczności publicznej, - place postojowe i manewrowe przy dworcach kolejowych, autobusowych i lotniczych, portach morskich i rzecznych i innych oraz ogólnodostępne dojazdy do ramp wyładowczych i placów składowych. Załącznik wskazuje dalej, że grunty zajęte pod wewnętrzną komunikację gospodarstw rolnych, leśnych oraz poszczególnych nieruchomości nie są drogą w rozumieniu rozporządzenia. Grunty te wlicza się do przyległego do nich użytku gruntowego. Tego rodzaju sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Sporna nieruchomość ma charakter gruntu zajętego pod wewnętrzną komunikację poszczególnych nieruchomości, w związku z czym pod względem klasyfikacji gruntów ujmowanej w ewidencji jest prawidłowo wliczona do użytku gruntowego, do którego przylega. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku J. K. zaskarżył go w całości i zarzucił mu naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie pkt. 3 ppkt 7 załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, polegające na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie sporna nieruchomość tj. (działka nr ew. 18/42) stanowi grunt zajęty pod wewnętrzną komunikację poszczególnych nieruchomości. Wskazując na powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed sądem pierwszej instancji. W ocenie skarżącego, niewłaściwość zastosowania w przedmiotowej sprawie pkt. 3 ppkt 7 załącznika nr. 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, polega na błędnym przyjęciu, że działka nr ew. [...] jest gruntem zajętym pod wewnętrzną komunikację poszczególnych nieruchomości i tym samym spełnia kryteria zaliczenia jej do kategorii dróg wewnętrznych. Zdaniem skarżącego w/w przepis nie ma zastosowania wobec ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Sporna nieruchomość wpisana jest do ewidencji gruntów, jako użytek rolny stanowiący grunty orne III klasy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. D. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz uczestniczki kosztów postępowania kasacyjnego tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. W związku z powyższym oraz z uwagi na ściśle określone wymogi formalne i materialne, jakie musi spełniać skarga kasacyjna (art. 176 P.p.s.a.), nie ulega wątpliwości, że skuteczność takiego środka zaskarżenia w znacznej mierze zależy od sposobu sformułowania przez stronę podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia. W podstawach kasacyjnych należy bowiem sprecyzować wszystkie przepisy, którym miał uchybić Sąd pierwszej instancji, a w uzasadnieniu przytoczyć niezbędną argumentację jurydyczną wskazującą na postać kwestionowanego naruszenia prawa oraz jego wpływ na wynik sprawy. Zaakcentować przy tym trzeba, że w przypadku związania naruszenia prawa materialnego z niewłaściwym zastosowaniem przepisu (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), istotne jest wykazanie, czy idzie o niezastosowanie czy o nieprawidłowe zastosowanie, a także, w przypadku wskazania na nieprawidłowe zastosowanie, czy wiąże się ono z niewłaściwą sądową kontrolą podstawy orzekania przez organ czy też z zaakceptowaniem w toku kontroli sądowej błędnej kwalifikacji faktów lub ustalenia jej konsekwencji przez organ administracji (błąd subsumcji) lub z błędem sądu, co do kwalifikacji kontrolowanej decyzji administracji z punktu widzenia treści zrekonstruowanej normy prawnej. Towarzyszyć temu powinna argumentacja wskazująca na sposób, w jaki przepis powinien być zastosowany ze względu na stan faktyczny sprawy lub, w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, wyjaśnienie, dlaczego wskazany w skardze kasacyjnej przepis powinien być zastosowany. Skarżący zarzuca niewłaściwe zastosowanie przepisu pkt 3 ppkt 7 załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) – dalej powoływane, jako "rozporządzenie". Podnosi, że wydając wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny niewłaściwe zastosował powołany przepis, jednak nie towarzyszy temu stosowna argumentacja wskazująca na jego prawidłową subsumcję w realiach sprawy. Sąd pierwszej instancji, kontrolując legalność decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, zasadnie uznał, że jest ona zgodna z prawem. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w pięciu punktach ustępu 1. Jedynym z tych warunków jest, określony w punkcie 2, dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej. Pojęcie: "dostęp do drogi publicznej" jest przy tym zdefiniowane w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć: "bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej". Zauważyć należy, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym posługuje się pojęciem terenu, a nie działki ewidencyjnej. Chodzi, zatem o cały teren objęty przedmiotem inwestycji, który tak jak w rozpatrywanej sprawie może składać się z kilku działek ewidencyjnych. Wnioskować, więc należy, że wystarczającym jest, aby dany teren miał dostęp do drogi publicznej tak jak statuuje to przepis. W związku z tym organ administracji badał przesłanki z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jedynie w zakresie wytyczonym wnioskiem inwestora. Prawidłowo uznał, że warunek ten został spełniony, albowiem teren inwestycji (działka nr ew. [...]) posiada dostęp do drogi publicznej (ulicy [...]) poprzez drogę wewnętrzną, którą stanowi sporna nieruchomość (działka nr ew. [...]), będąca przedmiotem współwłasności m.in. właściciela terenu inwestycji oraz skarżącego. Przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć alternatywnie - albo bezpośredni dostęp do tej drogi - albo dostęp pośredni przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Wbrew zarzutom skargi trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, że teren objęty przedmiotem inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej przez prywatną drogę dojazdową (działka ew. nr [...]). Analizując stan prawny, w oparciu o systemowe i funkcjonalne dyrektywy wykładni, dokonał gruntownej egzegezy przepisów prawa powszechnie obowiązującego, mających zastosowanie w sprawie. Zgodnie z treścią § 68 ust. 3 pkt 7 rozporządzenia, grunty zabudowane i zurbanizowane dzielą się min. na tereny komunikacyjne, w tym: a) drogi, oznaczone symbolem dr, b) tereny kolejowe, oznaczone symbolem Tk, c) inne tereny komunikacyjne, oznaczone symbolem Ti. Na podstawie § 68 ust. 6 rozporządzenia zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych określa załącznik nr 6 do rozporządzenia. W części 3 pkt 7 lit, a załącznika nr 6 do rozporządzenia prawodawca postanowił, że: "Do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty w granicach pasów drogowych dróg publicznych i dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 i Nr 86, poz. 958)." W rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych pojęcia pas drogowy dróg publicznych i dróg wewnętrznych oznaczą: "wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą". W niniejszej sprawie działka ew. nr [...] stanowi, co prawda wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, jednakże na tej działce nie ma ani zlokalizowanej drogi ani też obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, o jakich mowa w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. De facto stanowi ona pas zieleni, na którym dotychczas nie wzniesiono ani obiektów budowlanych, ani też urządzeń technicznych, związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu. Na gruncie ustawy o drogach publicznych działka ew. nr 18/42 nie spełnia, więc przesłanek pasa drogowego. W konsekwencji nie podlega, w świetle przepisu pkt 3 ppkt 7 lit. a) załącznika nr 6 do rozporządzenia, zaliczeniu do użytku gruntowego o nazwie "drogi". Zgodnie z ostatnim zdaniem części 3 pkt 7 lit, a) załącznika nr 6 do rozporządzenia, grunty zajęte pod wewnętrzną komunikację gospodarstw rolnych, leśnych oraz poszczególnych nieruchomości, nie są drogą w rozumieniu rozporządzenia. Grunty te zalicza się bowiem do przyległego do nich użytku gruntowego. Oznacza to, że drogi wewnętrzne, stanowiące wewnętrzną komunikację poszczególnych nieruchomości, w ogóle nie podlegają klasyfikowaniu na podstawie rozporządzenia, jako drogi z symbolem "dr". Zgodnie z tym przepisem drogi te otrzymują taki symbol, jaki ma grunt, na których są urządzone. Zasadnie stwierdził Sąd pierwszej instancji, że w zaistniałym stanie faktycznym grunt, wydzielony przy podziale działki ew. nr 18/2, jako droga dojazdowa do 19 przyległych działek, w ogóle nie może być ewidencjonowany z symbolem "dr". Wobec tego pozbawione są doniosłości prawnej twierdzenia skarżącego kasacyjnie, że działka [...] nie stanowi pośredniego dostępu do drogi publicznej z tego tylko względu, że przepisy wykonawcze wydane na podstawie ustawy o drogach publicznych, nie przewidują ewidencjonowania gruntów przeznaczonych na prywatne drogi dojazdowe (wewnętrzne), jako grunty komunikacyjne z symbolem "dr", lecz z takim samym symbolem jak grunty, na których droga ma zostać urządzona. W sytuacji, gdy na podstawie przepisów regulujących ewidencjonowanie gruntów, określone stany faktyczne, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia, czy spełniona została przesłanka dostępu terenu do drogi publicznej, o której mowa w art. 61 pkt 1. ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie podlegają wykazaniu w ewidencji gruntów, to przy ocenie, czy teren posiada dostęp do drogi publicznej, należy przyjąć rzeczywisty stan faktyczny nieruchomości. W przepisie definicyjnym art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawodawca przewidział także dostęp pośredni do drogi publicznej poprzez ustanowienie ograniczonego prawa rzeczowego, jakim jest służebność drogowa. Jeżeli przesłanka dostępu terenu do drogi publicznej jest spełniona w przypadku, gdy wnioskodawca wywiedzie ten dostęp z posiadania przez władającego nieruchomością ograniczonego prawa rzeczowego w postaci służebności drogowej, to tym bardziej, argumentując a minori ad maius, przesłanka ta zostaje spełniona, gdy władający nieruchomością legitymuje się nieograniczonym prawem rzeczowym, jakim jest własność udziału w nieruchomości gruntowej, zapewniającej pośredni dostęp do drogi publicznej. W sprawie bezsporna jest okoliczność, że w roku 1990 nastąpił podział nieruchomości, oznaczonej, jako działka ew. nr [...] na 19 działek, oznakowanych symbolem III R. W celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej wydzielono, ze wszystkich 19 działek, działkę ew. nr [...] o długości równej sumie szerokości frontowej tych działek i szerokości ok. 5 m. Sprzedaż 19 wydzielonych działek gruntu nastąpiła wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu nr ew. [...], stanowiącej drogę wewnętrzną. Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że charakter podziału geodezyjnego dawnej działki nr [...], w wyniku którego powstała sporna działka oraz szereg działek przeznaczonych pod zabudowę, w tym teren inwestycji, w sposób oczywisty dowodzi intencji zapewnienia obsługi komunikacyjnej terenu za pośrednictwem spornej działki, co uwidoczniono w księdze wieczystej. W ustalonym stanie faktycznym bezsporne jest, że właściciel działki nr [...] posiada nieograniczone prawo rzeczowe w postaci udziału w prawie własności działki ew. nr [...] wynoszącym [...] części. Wobec powyższego, stwierdzić należy, że teren inwestycji, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 2 ust. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, posiada dostęp do drogi publicznej. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – na mocy art. 184 P.p.s.a., z braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, orzekł jak w sentencji.