IV SA/Gl 915/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia NSA Adam Mikusiński (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2011 r. sprawy ze skargi I. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...]. Decyzją nr [...], wydaną w dniu 16 lipca 2010 r., Kierownik Sekcji w Urzędzie Miasta C. , działając z upoważnienia Prezydenta Miasta C. przyznał I. G. zasiłek stały dla osoby samotnie gospodarującej na okres od [...]r. do [...]r. ustalając jego wysokość w kwocie [...]zł (w [...]r.) oraz w kwocie [...]zł (na pozostały okres), a także składki zdrowotne w wysokości 9% od kwoty zasiłku, na czas pobierania świadczenia. Przedmiotowa decyzja wydana została na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.), art. 66 ust 1 pkt 26 i art. 79 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.) oraz w oparciu o bliżej niesprecyzowane przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127, poz. 1055). W uzasadnieniu organ administracyjny powołał treść mających zastosowanie w sprawie przepisów określających wymogi warunkujące udzielenie pomocy w formie otrzymanych przez stronę świadczeń oraz zasady dotyczące trybu ich przyznawania. W odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wniesionym ustnie do protokołu w dniu [...]r. I. G. dała wyraz swojemu niezadowoleniu z rozstrzygnięcia zapadłego w pierwszej instancji kwestionując prawidłowość ustalenia początkowej daty okresu, na jaki świadczenia zostały jej przyznane. Podkreśliła bowiem, że okres ten powinien obejmować także [...]r., gdyż w tym miesiącu zostało wydane kolejne orzeczenie, mocą którego została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności. Nadto dodała, że w okresie od [...]do [...]r. przebywała w szpitalu. Decyzją nr [...] wydaną w dniu [...] r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie zapadłe w pierwszej instancji. Kolegium podniosło, że strona zwróciła się z wnioskiem o przyznanie zasiłku stałego w dniu [...]r. przedkładając równocześnie orzeczenie Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w C. z dnia [...]r., w którym zaliczono ją do znacznego stopnia niepełnosprawności określając, że niepełnosprawność istnieje od [...]r., zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...]r. W wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono przy tym, że wyżej wymieniona gospodaruje samotnie, a jej dochód w miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku stanowił wyłącznie dodatek mieszkaniowy, w kwocie [...]zł. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy podniósł, że strona spełniła kryteria, od których art. 37 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej uzależnia przyznanie pomocy w formie wnioskowanych świadczeń. Wskazał również, iż przyznana stronie kwota zasiłku stałego ustalona została prawidłowo, jako różnica pomiędzy kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej określonym w art. 8 ust. 1 tej ustawy, a jej dochodem. Równocześnie Kolegium powołało się na art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej podkreślając, że świadczenia z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. W przypadku natomiast, gdy uprawnienie do świadczenia nie obejmuje pełnego miesiąca, świadczenie przyznaje się za niepełny miesiąc, a jego kwotę ustala się dzieląc pełne kwoty przez liczbę dni kalendarzowych tego miesiąca i mnożąc przez liczbę dni objętych tym świadczeniem. Zważywszy powyższe wywiodło, że skoro strona złożyła wniosek o zasiłek stały w dniu [...]r., kwotę zasiłku za [...]r. ustalono zgodnie z wyrażoną w tym unormowaniu zasadą, z kolei jego przyznanie za okres poprzedzający tę datę nie było możliwe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach I. G. wniosła o uchylenie decyzji wydanych przez organy obydwu instancji. Strona zaakcentowała, że była uprawniona do zasiłku stałego już od [...] roku i uprzednio pobierała to świadczenie do końca [...]r. Następnie, to jest pomiędzy [...] a [...]r. przebywała w szpitalu. Nowe orzeczenie o niepełnosprawności złożyła do organu pierwszej instancji dopiero [...]r., ponieważ w tym dniu umożliwiono jej odbiór tego dokumentu. Mając na względzie powyższe skarżąca wywiodła, iż ustalając okres, na jaki przyznano jej sporny zasiłek, orzekające w sprawie organy nieprawidłowo zastosowały art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Powołała się bowiem na stanowisko orzecznictwa sądowego, zgodnie z którym wyrażona we wspomnianym przepisie zasada dotyczy sytuacji, gdy dana osoba składa pierwszy wniosek o przyznanie zasiłku stałego, nie zaś takiej, w której zachodzi ciągłość niepełnosprawności stanowiącej przesłankę do jego nabycia. Dodatkowo I. G. wskazała na swoją trudną sytuację materialną podnosząc, że aktualnie jedynym źródłem jej dochodu jest zasiłek pielęgnacyjny. Utraciła bowiem prawo do zasiłku stałego w związku z przekroczeniem kryterium dochodowego, które miało miejsce w następstwie otrzymania nadpłaty z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Organ odwoławczy powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu swojej decyzji podkreślając, że skoro strona złożyła wniosek o przyznanie spornego świadczenia [...]r., to w świetle obowiązujących przepisów, a w szczególności art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, udzielenie jej żądanej pomocy było możliwe wyłącznie za okres począwszy od [...]r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 §1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 §1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym kontekście uznano, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) wykazała bowiem, iż zarówno zaskarżone rozstrzygnięcie jak i poprzedzająca je decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a tym samym powinny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r., o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.) przewidują różne formy i rodzaje pomocy udzielanej przez gminy osobom i rodzinom takiej pomocy oczekującym. Zasadniczy cel pomocy społecznej został zdefiniowany jako zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych uprawnionych osób i rodzin, przy jednoczesnym umożliwieniu im przezwyciężenia trudnych sytuacji, których nie są w stanie same pokonać. Jednym ze świadczeń przewidzianych w cytowanej ustawie z dnia 12 marca 2004 r., jest zasiłek stały, który stosownie do treści art. 37 ust. 1 przywołanej regulacji, przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (pkt 1 przywołanego przepisu), a także osobie pełnoletniej, pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (pkt 2 tego unormowania). Zasady ustalania wysokości przysługującego zasiłku uregulowane zostały w art. 37 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym świadczenie to ustala się - w przypadku osoby samotnie gospodarującej - jako różnicę między kryterium dochodowym dla takiej osoby określonym w art. 8 ust. 1 pkt 1 tej regulacji a jej dochodem. W sprawie jest poza sporem, że I. G. spełniała ustawowe wymogi warunkujące przyznanie spornego świadczenia, będąc osobą samotnie gospodarującą z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności wraz ze wskazaniem o niezdolności do pracy, której dochód w rozumieniu 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej nie przekraczał kryterium określonego w ust. 1 pkt 1 tego przepisu. Zasadniczym problemem, którego dotyczy skarga jest prawidłowość ustalenia początku okresu, na który sporne świadczenie zostało udzielone. Orzekające w sprawie organy rozstrzygnęły o przyznaniu stronie zasiłku od [...]r., czyli od miesiąca, w którym zgłosiła ona wniosek o to świadczenie. Powołały się bowiem na art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r., po myśli którego świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. W przypadku natomiast gdy uprawnienie do świadczenia nie obejmuje pełnego miesiąca, świadczenie przyznaje się za niepełny miesiąc, a kwotę świadczenia ustala się, dzieląc pełne kwoty przez liczbę dni kalendarzowych tego miesiąca i mnożąc przez liczbę dni objętych świadczeniem. Skarżąca stanowisko to zakwestionowała podkreślając, że pobierała zasiłek stały już wcześniej, a mianowicie do [...]r., i dlatego nawet jeżeli wniosek złożyła - z przyczyn obiektywnych - dopiero w [...]r., to był to wniosek o kontynuację świadczenia i dlatego powinno ono zostać przyznane począwszy od czerwca tego roku. Analiza okoliczności sprawy prowadzi do konkluzji, że zarzut podnoszony przez skarżącą zasługuje na uwzględnienie. Organy obydwu instancji w ogóle nie ustosunkowały się do kwestii wcześniejszego pobierania przez stronę spornego zasiłku ani też co do wpływu tej okoliczności na ustalenie początkowej daty, na który pomoc w omawianej formie ma być udzielona. Fakt ten nie wynika wprawdzie z uzasadnień obu wydanych w sprawie decyzji, ani też z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych. Nie sposób jednak tracić z pola widzenia, że wnosząc odwołanie od decyzji zapadłej w pierwszej instancji I. G. podała wyraźnie, że orzeczenie o niepełnosprawności, jakie złożyła wraz z wnioskiem w dniu 13 lipca 2010 r., jest "kolejnym orzeczeniem". Dodatkowo, w treści tego dokumentu podano wyraźnie, iż ustalony (znaczny) stopień niepełnosprawności datuje się już od [...]r. Pomimo to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie skomentowało wspomnianej kwestii w jakikolwiek sposób, choć niewątpliwie powinno to uczynić. Trzeba bowiem podkreślić, że omawiane zagadnienie rzutuje w sposób bezpośredni na ocenę, czy początkowa data okresu pobierania zasiłku ustalona została w sposób odpowiadający wymogom prawa. W tym miejscu należy zaakcentować, że - jak trafnie zwróciła uwagę skarżąca - w orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, a zgodnie z którym przepis art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej dotyczy sytuacji, gdy wniosek o przyznanie określonego świadczenia jest pierwszym wnioskiem wszczynającym postępowanie. Treść tego unormowania odpowiada bowiem w swojej istocie konstrukcji art. 43 ust. 6 zdanie 1 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.). Tymczasem na tle cytowanego art. 43 ust. 6 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r., w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowane zostało stanowisko, że w sprawie o przyznanie "świadczenia w ogóle" uregulowanie to miało jednorazowe zastosowanie, a dalsze wnioski rozpatrywać należało jako kontynuację świadczenia. W sprawie o kontynuację zasiłku stałego, w której kolejne orzeczenie o niepełnosprawności zostało przez uprawnione organy wydane z opóźnieniem wskutek okoliczności, za które strona nie ponosi odpowiedzialności, wspomniany przepis nie ma zastosowania w zakresie, w jakim określa początek przyznania i wypłacania zasiłku, uzależniając go od daty złożenia wniosku (vide: wyrok z dnia 11 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 743/05, publ.: ONSAiWSA 2006/6/177) Zgodnie ze stanowiskiem judykatury, powyższy pogląd wypracowany na tle art. 43 ust. 6 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej nie stracił na aktualności, co oznacza, że również obecnie obowiązujący art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej nie ma zastosowania, gdy zainteresowana osoba uzyskała prawo do świadczenia wcześniej i składa kolejny wniosek, a w szczególności, gdy zachodzi ciągłość niepełnosprawności uprawniającej do świadczenia, a potrzeba złożenia kolejnego wniosku powstała w związku z koniecznością uzyskania następnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. (por.: wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Warszawie z dnia 29 września 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1253/06, publ.: ZNSA 2007/2/101, w Poznaniu z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 312/08, publ. LEX Nr 478273 oraz w Białymstoku z dnia 13 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 528/07 - orzeczenie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W świetle zaprezentowanych wyżej rozważań prawnych nie budzi wątpliwości, że orzekające w sprawie organy nie odnosząc się w żaden sposób do kwestii, czy wniosek I.G złożony w dniu [...]r. jest pierwszym wnioskiem o przyznanie zasiłku stałego, czy też wnioskiem o kontynuację prawa do pobierania tego świadczenia, naruszyły zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 i art. 77 §1 kodeksu postępowania administracyjnego. Stanowisko ujęte w uzasadnieniach ich decyzji koliduje także z normą prawa materialnego wyrażoną w art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Sprowadza się ono bowiem w swojej istocie do sformułowania wadliwej wykładni tego przepisu, w myśl której miałby on zastosowanie w każdej sytuacji (a zatem również w przypadku wniosku o kontynuację wcześniej pobieranego przez stronę świadczenia periodycznego z pomocy społecznej). Na marginesie trzeba zwrócić uwagę na inną nieprawidłowość, do jakiej doszło w zakresie niniejszej sprawy, a dotyczącą ustalenia wysokości zasiłku stałego przyznanego stronie za [...]r. Wartość tego świadczenia przysługującą w kolejnych miesiącach ustalono bowiem zasadnie jako [...]zł, co stanowi różnicę pomiędzy kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej ([...] zł), a dochodem skarżącej wynoszącym [...]zł. Na [...]r. przyznano natomiast kwotę [...]zł nie wyjaśniając przy tym jasno, jak została ona ustalona. Uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej nie zawiera prezentacji sposobu obliczenia przywołanej kwoty. Jedynie z adnotacji ujętej przez pracownika socjalnego w pkt V formularza wywiadu środowiskowego można wnioskować, że określono ją kwalifikując do dochodu skarżącej zasiłek okresowy, który miała ona pobierać. Nawet jednak, jeżeli tak było, wysokość wspomnianego zasiłku okresowego nie znajduje potwierdzenia w aktach administracyjnych, z których wynika tylko tyle, że strona "zrezygnowała z jego pobierania" (bez wskazania, kiedy rezygnacja nastąpiła). Zagadnienie to budzi poważne wątpliwości. Trzeba bowiem zaznaczyć, iż zupełnie inne wnioski w tym zakresie sformułował organ odwoławczy, który w swojej decyzji wywodził, jakoby kwota zasiłku stałego za [...]r. miała zostać ustalona zgodnie z art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej jako wartość pozostająca w proporcji do ilości dni w tym miesiącu, za które świadczenie miało przysługiwać (licząc od dnia złożenia wniosku). Warto tu odnotować, że przyjęty przez organ odwoławczy tok rozumowania nie może być prawidłowy, jako że nie prowadzi on do wyliczenia kwoty [...]zł. Ponownie rozpoznając sprawę, organ pierwszej instancji wypowie się w sposób jednoznaczny, czy skarżąca w okresie poprzedzającym złożenie wniosku z dnia [...]r. pobierała zasiłek stały, a tym samym, czy składając wspomniany wniosek ubiegała się o to świadczenie po raz pierwszy, czy też - jak podnosiła - istotą jej żądania było uzyskanie kontynuacji prawa do zasiłku stałego, który już uprzednio pobierała. Konieczne będzie przy tym uwzględnienie oceny prawnej wyrażonej w niniejszym wyroku. W tym kontekście, o ile I. G. przed złożeniem wniosku z dnia [...]r. rzeczywiście pobierała zasiłek stały przyznany jej na okres do [...]r., a opóźnienie w uzyskaniu kolejnego orzeczenia o niepełnosprawności i w przedłożeniu go właściwemu organowi nastąpiło wskutek niezawinionych przez nią okoliczności (na co może wskazywać argumentacja podniesiona w skardze), powinna uzyskać prawo do tego świadczenia z zachowaniem ciągłości, czyli począwszy od [...]r. Jeżeli natomiast wywody skarżącej co do wcześniejszego pobierania przez nią zasiłku stałego nie znajdą potwierdzenia, konieczne będzie precyzyjne wyjaśnienie sposobu wyliczenia wysokości tego świadczenia przysługującego jej za [...]r., ewentualnie ponowne obliczenie jego kwoty zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o pomocy społecznej. Zważywszy wszystkie podniesione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł jak w sentencji wyroku działając na podstawie art. 132 i art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Równocześnie sąd nie orzekł wobec zaskarżonej decyzji w trybie art. 152 p.p.s.a. albowiem uznał, że rozstrzygnięcie o wstrzymaniu wykonania tego aktu byłoby niecelowe, gdyż doprowadziłoby do czasowego pozbawienia strony prawa do spornego świadczenia. W sytuacji natomiast, gdyby zasiłek przyznany mocą tej decyzji nie był już obecnie stronie wypłacany (co podnoszono w skardze), orzekanie w kwestii wykonalności omawianego aktu byłoby bezprzedmiotowe.