II SA/Rz 323/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ NSA Stanisław Śliwa Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 września 2011 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie uznania zarzutów do tytułu wykonawczego za bezzasadne I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Marszałka Województwa [...] z dnia [...] października 2010 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Gminy Miasto [...] kwotę 357 zł /słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Gminy Miasta [...] jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2011 r. Nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] października 2010 r. Nr [...] o uznaniu za bezzasadne zarzutów skarżącej Gminy względem tytułu wykonawczego Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. Jak wynika z akt administracyjnych decyzją z dnia [...] października 2002 r. Nr [...] Prezydent M. [...] po rozpoznaniu wniosku K. B. i R. D. wydał decyzję zezwalającą na wyłączenie z dniem 4 listopada 2002 r. z produkcji rolnej gruntów o pow. 0,3461 ha stanowiących działki nr 2173, 2119/2, 2150/2, 2153/2 i 2151/1 położone w R. obr. [...] z przeznaczeniem pod budowę fragmentu ulicy M., zobowiązując ich jednocześnie do uiszczania opłaty rocznej z tytułu użytkowania gruntów na cele nierolnicze, płatnej na konto Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] przez 10 lat, począwszy od 2003 r. W dniu 20 grudnia 2006 r. rozwiązana została umowa użyczenia przedmiotowej nieruchomości zawarta celem wykonania opisanych w niej robót pomiędzy w/w osobami a Gminą M. [...]. Ponieważ prawo władania w/w działkami przeszło na Gminę M. [...] a decyzja o ich wyłączeniu z produkcji rolnej nadal pozostawała w obrocie prawnym, Skarbnik Województwa [...] – Główny Księgowy Budżetu Województwa pismem z dnia 7 maja 2009 r. skierowanym do Biura Gospodarki Mieniem M. [...] wskazał tę jednostkę jako podmiot zobowiązany do dalszego uiszczania opłat rocznych wynikających z tej decyzji. Stanowisko to zostało podtrzymane w kolejnym piśmie z dnia 15 lipca 2009 r. wzywającym do uregulowania należności. W dniu 28 kwietnia 2010 r. Marszałek Województwa [...] wystawił skierowany do Naczelnika Urzędu Skarbowego opisany na wstępie tytuł wykonawczy, zmierzający do wyegzekwowania od Gminy M. [...] – Biura Gospodarki Mieniem M. [...] w/w należności za rok 2007 i 2008. Pismem z dnia 26 maja 2010 r. wniesionym do Naczelnika Urzędu Skarbowego, pełnomocnik zobowiązanego zgłosiła zarzuty do tytułu wykonawczego, wskazując na błąd co do osoby zobowiązanego, prowadzenie egzekucji na postawie tytułu pochodzącego od nieuprawnionego podmiotu oraz przez niewłaściwy organ egzekucyjny. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. Nr [...] Marszałek Województwa [...] uznał zarzuty do tytułu wykonawczego z dnia z dnia 28 kwietnia 2010 r. za bezzasadne. Postanowienie to wskutek zażalenia Gminy M. [...] zostało w całości uchylone postanowieniem SKO z dnia [...] sierpnia 2010 r. Nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powodem takiego rozstrzygnięcia było uznanie przez organ odwoławczy zasadności zarzutu błędu co do osoby zobowiązanej, z zaleceniem przeprowadzenia w toku ponownego badania sprawy stosownego postępowania. Kolejnym postanowieniem z dnia [...] października 2010 r., Nr [...] Marszałek Województwa [...] ponownie uznał za bezzasadne zarzuty Gminy M. [...] do tytułu wykonawczego Nr [...] z dnia 28 kwietnia 2010 r., stwierdzając brak przesłanek do umorzenia prowadzonego postępowania egzekucyjnego. W jego uzasadnieniu powołał się na treść art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 121 poz. 1266), który na równi z właścicielem traktuje posiadacza samoistnego, zarządcę lub użytkownika, użytkownika wieczystego i dzierżawcę. W wyniku rozwiązania umowy użyczenia osoby pierwotnie zobowiązane do ponoszenia opłat, tj. K. B. i R. D. utracili prawo do dysponowania przedmiotową nieruchomością na rzecz jej właściciela - Gminy M. [...]. W rozumieniu art. 12 ust. 4 tej ustawy doszło więc do zbycia gruntów wyłączonych z produkcji rolnej i z racji dalszego pozostawania w obrocie prawnym decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji, przejścia na nabywcę obowiązku uiszczania opłat rocznych z tego tytułu. Organ I instancji podkreślił przy tym, że żaden z przepisów tej ustawy nie zawiera wymogu zmiany właściciela w formie aktu notarialnego. Ponieważ opłaty roczne naliczane są za użytkowanie na cele nierolnicze gruntu rolnego, ponosi je podmiot dysponujący gruntem, którym w omawianym przypadku jest Gmina M. [....] – BGM. Odnosząc się do zarzutu prowadzenia egzekucji przez organ nieuprawniony, organ I instancji wskazał, że opłaty z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji są dochodami Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych, a środkami Funduszu Terenowego dysponuje samorząd województwa działający przez zarząd województwa. Wierzycielem właściwym do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego jest więc tylko i wyłącznie Marszałek Województwa jako organ właściwy do pobierania należności i opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, mimo że właściwym dla ustalenia opłat rocznych w niniejszej sprawie był Prezydent M. [...]. Na postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] października 2010 r. o uznaniu zarzutów do tytułu wykonawczego za bezzasadne Gmina M. [...] wniosła zażalenie zarzucając w nim nieprawidłową interpretację art. 12 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zbycie nieruchomości powinno być utożsamiane z prawem cywilnym i wiązać się z właściwą formą czynności prawnych skutkujących przeniesieniem prawa własności nieruchomości. Ponownie została podniesiona niewłaściwość organu egzekucyjnego w sprawie, którym z racji wydania decyzji o wyłączeniu z produkcji rolnej jest Prezydent M. [...]. Rozpoznające zażalenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. Nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż wykonywanie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych stosownie do art. 5 ust. 6 pkt 7 ustawy z dnia 21 czerwca 1996 r. o urzędach i izbach skarbowych (Dz. U. z 2004 r., Nr 121 poz. 1267 ze zm.) co do zasady należy do zakresu działania naczelników urzędów skarbowych, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organy gmin są organami egzekucyjnymi w zakresie należności pieniężnych, w odniesieniu do których są jednocześnie właściwe do ich ustalania lub określania i pobierania. Wobec faktu, że Prezydent M. [...] stosownie do art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wydaje decyzję zezwalającą na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej i nie jest organem właściwym do ustalenia i poboru opłat rocznych z tego tytułu, nie prowadzi również egzekucji tych należności. Ponieważ opłaty z tytułu wyłączenia stanowią dochód Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych będącego w dyspozycji zarządu województwa, to podmiotem uprawnionym do wykonania tego obowiązku (wierzycielem) jest marszałek województwa. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie jest również prawidłowe stanowisko żalącego się co do tożsamości pojęcia właściciela na gruncie Kodeksu cywilnego i ustawy o ochronie gruntów rolnych, skoro ta ostatnia w art. 4 ust. 4 definiuje na własne potrzeby rozumienie tego pojęcia. Tym samym przesądza to zasadność zastosowania w sprawie art. 12 ust. 4 tej ustawy. Po wykonaniu inwestycji i rozwiązaniu umowy użyczenia doszło w rozumieniu tej ustawy do zbycia gruntu między dotychczasowymi użytkownikami (K. B. i R. D.) a nabywcą, którym stał się dotychczasowy właściciel w rozumieniu Kodeksu cywilnego. Oznacza to, że Gmina M. [...] jest podmiotem zobowiązanym do uiszczenia opłat rocznych za wyłączenie nieruchomości z produkcji rolnej. Skargę na postanowienie SKO z dnia [...] lutego 2011 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Gmina M. [...], zarzucając w niej naruszenie : - art. 12 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez uznanie, że rozwiązanie umowy użyczenia jest zbyciem w rozumieniu tego przepisu, - art. 19 § 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez uznanie, że organem egzekucyjnym w sprawie jest naczelnik urzędu skarbowego oraz art. 5 § 1 tej ustawy poprzez uznanie, że wierzycielem jest Marszałek Województwa a nie starosta (Prezydent miasta na prawach powiatu). Uzasadniając swoje stanowisko strona skarżąca podtrzymała w całości dotychczasową argumentację co do właściwości organu egzekucyjnego, wierzyciela zobowiązania oraz zobowiązanego. Dwóch pierwszych kwestii dotyczy postanowienie NSA z dnia 30 grudnia 2009 r. sygn. akt II OW 76/09, w którym rozstrzygając spór kompetencyjny pomiędzy naczelnikiem urzędu skarbowego a prezydentem miasta Sąd ten uznał, że organem egzekucyjnym w sprawie należności z tytułu opłaty rocznej za wyłączenie gruntów rolnych z produkcji jest prezydent miasta. Jeżeli prezydent miasta jest właściwy do ustalenia opłaty, to jest także organem egzekucyjnym i wierzycielem. W ocenie skarżącego organ odwoławczy dokonał niewłaściwej interpretacji pojęcia "zbycie", jako fizycznego wręczenia. To, kto jest uważany za właściciela zgodnie z art. 4 ust. 4 ustawy o ochronie (...) nie determinuje tego pojęcia. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Zarzuty skargi zdaniem Kolegium są nieuzasadnione i nie mają oparcia w aktualnym stanie prawnym. W toku rozprawy przed WSA w dniu 9 czerwca 2011 r., Sąd postanowił dopuścić do udziału w postępowaniu pełnomocnika Województwa [...]. Następnie Sąd uwzględnił wniosek pełnomocnika o odroczenie rozprawy w celu przedstawienia w formie pisemnej jego stanowiska. W piśmie z dnia 24 czerwca 2011 r. pełnomocnik Województwa [...] wyjaśnił, że jego mocodawca wywodzi interes prawy do uczestniczenia w postępowaniu sądowym w sprawie II SA/Rz 323/11 z ustawy z 27 sierpnia 2009 r. przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych oraz przepisów ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Od 1 stycznia 2011 r., art. 22b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi, iż dochodami budżetu województwa związanymi z wyłączaniem z produkcji gruntów rolnych i leśnych są m.in. należności, opłaty roczne, pobierane na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Dlatego Województwo [...] ma interes prawy aby współuczestniczyć w sprawie kontroli postanowienia SKO z dnia [...] lutego 2011 r. Nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 1§ 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpoznając skargę w pierwszej kolejności sąd administracyjny jest zobowiązany zbadać czy nie zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przepisy o właściwości mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a organy z urzędu muszą przestrzegać swej właściwości – art. 19 k.p.a. Przypadki legalnego wykroczenia poza zakres właściwości są ściśle określone w Kodeksie postępowania administracyjnego (np. art. 23, 100 § 2 k.p.a.). Organy, które posiadają uprawnienia do prowadzenia egzekucji administracyjnej wskazuje przepis art. 19 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Natomiast pojęcie wierzyciela na potrzeby postępowania egzekucyjnego w administracji definiuje przepis art. 1a pkt 13 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wierzycielem jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia. Z paragrafu 2 art. 19 cytowanej ustawy wynika, że "właściwy organ gminy o statusie miasta wymienionej w odrębnych przepisach oraz gminy wchodzącej w skład powiatu warszawskiego jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych dla których ustalenia, określenia i pobierania jest właściwy ten organ". Zauważyć należy, iż przepis art. 19 w nowym brzmieniu nadanym przez nowelę z dnia 6 września 2001 r. oraz nowele z dnia 27 czerwca 2003 r., 10 września 2003 r., 16 kwietnia 2004 r., wprowadza zmiany w stosunku do dotychczasowego stanu prawnego. Inaczej jak przepisy dotychczasowe ustala właściwość organów samorządu terytorialnego w zakresie egzekucji świadczeń pieniężnych. Uprzednio była mowa o organie jednostki samorządu terytorialnego "jeśli odrębne przepisy tak stanowią". W brzmieniu obowiązującym obecnie art. 19 cyt. ustawy odnosi kompetencje organu do organów gminy o statusie miasta, ale "tylko wymienionej w odrębnych przepisach". Owe odrębne przepisy to przede wszystkim przepisy o kompetencjach miast, które nabyły na podstawie ustawy o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz miejskich usług publicznych (Dz.U. Nr 141 poz. 692). Gmina jako jednostka samorządu terytorialnego jest adresatem norm prawnych i zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. Nr 142 poz. 1591) wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność oraz posiada osobowość prawną. Jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych (art. 169 konstytucji RP). Gmina zatem nie jest więc pod względem ustrojowym zdolna realizować swoich zadań z pominięciem jej organów, które stosowanie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym – wyodrębnione zostały w ramach struktury organizacyjnej tej jednostki samorządu terytorialnego. Pojęcie zaś organu administracji publicznej należy rozumieć zgodnie z jego normatywnym określeniem zawartym w art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Pojęcie to rozciąga się na organy centralne i terenowe składające się na te strukturę administracji publicznej. Katalog organów jednostki samorządu terytorialnego, którym kodeks postępowania administracyjnego przyznał kompetencję ogólną do prowadzenia postępowania administracyjnego określa przepis art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. stanowiąc, iż kompetencje te przysługują m.in. organom gminy i innym jednostkom samorządu terytorialnego, ich związkom oraz wójtom, burmistrzom (prezydentom miast). Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej rozstrzyganie w sprawach należących do zakresu działania gminy we wszystkich sprawach publicznych o znaczeniu lokalnym należy do gminy (art. 6 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym). Odpowiednio do tych powiązań kompetencja ogólna do prowadzenia postępowania w sprawach ochrony gruntów rolnych należy do starosty, a w miastach na prawach powiatu do prezydenta miasta, przewiduje ją przepis art. 5 ust 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 121 poz. 1266). Odnieść ją należy również do postępowania egzekucyjnego w administracji, w zakresie pojęcia jednostki samorządu terytorialnego – art. 1a pkt 14 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W rozważanym kontekście normatywnym podkreślenia wymaga, że gmina jako jednostka samorządu terytorialnego posiada zdolność prawno-finansową. Zgodnie bowiem z ustawą z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2009 r. Nr 88 poz. 539) w związku z art. 54 ustawy o samorządzie gminnym źródłami dochodów własnych gminy są również opłaty. Pozycja wierzyciela w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym jest inna niż w sądowym postępowaniu egzekucyjnym. Dla tego ostatniego charakterystyczna jest zasada "dyspozycyjności" co oznacza, że "wierzyciel rozporządza procesem" natomiast w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym wierzyciel ma natomiast obowiązek podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, spełnia więc funkcje czy też zadania charakterystyczne dla organu państwowego. Przepis art. 1a pkt 13 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi, że ilekroć jest mowa w ustawie o wierzycielu rozumie się przez to podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. W postępowaniu egzekucyjnym w administracji wierzycielem może być w zasadzie tylko organ administracji rządowej i organ gminy. Ustawowa definicja "wierzyciela" w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym doznaje ograniczenia do podmiotu uprawnionego do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w związku z treścią art. 5 tejże ustawy. W postępowaniu tym jednostka samorządu terytorialnego będąca wierzycielem ma więc własny ustawowy obowiązek podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych spełniając funkcje charakterystyczne dla organu administracji publicznej. W sprawie objętej skargą poza sporem jest, że organem właściwym do ustalenia opłaty rocznej za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej jest Prezydent Miasta [...]. Stosownie bowiem do art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych "właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych w mieście jest prezydent Miasta [...]" (od 1 stycznia 1999 r.) W tej sytuacji skoro Prezydent Miasta [...] jest właściwy do ustalenia opłaty jest on zarazem zgodnie z art. 19 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organem właściwym do egzekucji ustalonych przez siebie należności pieniężnych (patrz: postanowienia NSA z 30 grudnia 2009 r. II OW 76/09). Naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu rozstrzygnięcia administracyjnego powoduje jego nieważność bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia (patrz: wyrok NSA z 7 października 1982 r., II SA 1119/82, ONSA 1982 Nr 2 p. 95). W wyroku SN z dnia 25 września 1981 r. III ARN 17/91 (PiP 1992 Nr 3 s. 108) podkreślono gwarancyjną rolę sankcji nieważności w odniesieniu do obowiązku przestrzegania przez organ administracyjny właściwości w sprawie. A więc to Prezydent Miasta [...] winien wystawić tytuł wykonawczy. Zadania prezydentów są władczymi kompetencjami odrębnymi od uprawnień zarządców województwa jako dysponentów terenowych funduszy ochrony gruntów rolnych. Z tych względów na zasadzie przepisów art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na zasadzie przepisów art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 oraz art. 210 § 1 p.p.s.a.