I SA/Bd 665/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Mirella Łent Sędziowie: sędzia WSA Ewa Kruppik – Świetlicka (spr.) sędzia WSA Izabela Najda – Ossowska Protokolant: starszy sekretarz sądowy Marcin Frydrych po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 18 października 2011 r. sprawy ze skargi P. N. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. Wnioskiem z dnia [...] r. P. N. wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie odsetek od należności z tytułu składek, powstałych po dniu 05 lipca 2005 r. Wskazał, że w tym dniu złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na decyzję tego organu z dnia [...] r., na którą do chwili obecnej nie otrzymał żadnej odpowiedzi. Podał, że aktualnie prowadzone jest wobec niego postępowanie egzekucyjne, w którym zgłosił zarzuty. W związku z powyższym stwierdził, że odsetki naliczone od dnia 03 czerwca 2005 r. są wynikiem zaniedbań pracowników organu, którzy pozbawili go konstytucyjnego prawa do sądu i powinny zostać umorzone. Decyzją z dnia [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił stronie umorzenia odsetek za zwłokę naliczonych od dnia 06 lipca 2005 r. od nieopłaconych składek na Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego za okres od marca 2002 r. do sierpnia 2003 r. w kwocie [...] zł z uwagi na niespełnienie przesłanek warunkujących umorzenie należności. Organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność zadłużenia wynikająca z art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Również sytuacja finansowa zobowiązanego nie stanowi przesłanki do skorzystania z umorzenia należności z przyczyn szczególnych. W ocenie organu, strona nie wykazała, że opłacenie należności z tytułu składek, w tym również należnych odsetek za zwłokę, pozbawiłoby ją możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący powtórzył argumentację podniesioną we wniosku. Podkreślił, że odpowiedzialność za powstałe odsetki od zaległości składkowych ponoszą pracownicy Zakładu, albowiem nie przekazali jego skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Mając na uwadze powyższe, strona wniosła o zmianę wydanej decyzji. Decyzją z dnia [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżący ma [...] lata, jest zatrudniony w "P." sp. z o. o. Podstawa wymiaru składek wyniosła za miesiąc styczeń 2011 r. – [...] zł, za miesiąc luty 2011 r. – [...] zł, za miesiąc marzec 2011 r. – [...] zł, za miesiąc kwiecień 2011 r. – [...] zł, natomiast za miesiąc maj 2011 r. – [...] zł. Zobowiązany nie korzystał i nie korzysta z pomocy Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. Z informacji Powiatowego Urzędu Pracy w M. wynika, że skarżący był zarejestrowany jako osoba bezrobotna w okresie od 20 marca 2000 r. do 12 kwietnia 2000 r., od 05 czerwca 2000 r. do 14 lipca 2000 r. oraz od 15 stycznia 2001 r. do 19 listopada 2001 r. Z informacji Starostwa Powiatowego w M. wynika, że strona figuruje w ewidencji gruntów, budynków i lokali - jest właścicielem działki położonej w P. o pow. [...] ha oraz nieruchomości o pow. zabudowy [...] m2 i działki o pow. [...] ha położonych w P. Według informacji CEPiK, strona jest właścicielem samochodu osobowego [...], rok prod. [...] oraz samochodu osobowego [...], rok prod. [...] a także motocykla [...], rok prod. [...]. W trakcie postępowania zobowiązany nie złożył żadnej dokumentacji świadczącej o stanie rodzinnym i majątkowym oraz o sytuacji materialnej. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy również nie dołączył żadnej dokumentacji, a w trakcie prowadzonego postępowania nie wskazał żadnych nowych okoliczności mogących mieć wpływ na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Rozpatrując ponownie całokształt zebranego materiału dowodowego organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność zadłużenia na podstawie art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Okoliczności niniejszej sprawy, w ocenie organu, nie uzasadniają również umorzenia należności, w tym również należnych odsetek za zwłokę, w oparciu o art. 28 ust. 3a wskazanej ustawy, który stwarza możliwość umorzenia składek pomimo braku stwierdzenia całkowitej nieściągalności, ze względu na ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia. Organ stwierdził, że zobowiązany nie znajduje się w tak trudnej sytuacji materialnej, że konieczność spłaty zadłużenia mogłaby zagrażać dalszej egzystencji. W ocenie Zakładu, skarżący nie wykazał, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności z tytułu składek, w tym również należnych odsetek za zwłokę, ponieważ pociągnęłoby to dla niego i jego rodziny zbyt ciężkie skutki. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy strona zarzuciła, że organ w wydanej decyzji w żaden sposób nie ustosunkował się do argumentacji podniesionej we wniosku o umorzenie odsetek od należności z tytułu składek. Skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja jest merytorycznie niepoprawna, zawiera szereg cytatów, opinii i stwierdzeń nie mających większego związku ze złożonym wnioskiem. Zdaniem strony, Dyrektor Oddziału Zakładu działa w sposób nieświadomy na szkodę zobowiązanego, albowiem obciąża go kosztami, które nie miałyby miejsca, gdyby pracownicy organu wypełnili swoje obowiązki i złożonej skardze do sądu administracyjnego nadali dalszy bieg. W ocenie skarżącego, winę za zagubienie skargi z dnia 05 lipca 2005 r. ponoszą pracownicy organu, a w konsekwencji osoba za nich odpowiedzialna, czyli Dyrektor Oddziału Zakładu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jednocześnie organ wniósł o przeprowadzenie postępowania w trybie uproszczonym. Na rozprawie w dniu 18 października 2011 r. skarżący do akt sprawy dołączył pismo Dyrektora ZUS z dnia 30 marca 2011 r., w którym przeproszono stronę za błędy pracowników Zakładu i nie przekazanie złożonej skargi do Sądu z dnia 5 lipca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei z mocy art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie; kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozpoznając skargę rozstrzyga w granicach danej sprawy, jednakże nie jest związany zarzutami i wnioskami tej skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd może w związku z powyższym, wychodząc poza granice skargi, stwierdzić określone naruszenie prawa materialnego bądź przepisów postępowania nawet wówczas, gdy skarżący takiego naruszenia nie dostrzegł i nie zgłosił odpowiednich zarzutów we wniesionej skardze. Sąd może również przy orzekaniu i sporządzaniu uzasadnienia skupić się na dostrzeżonym uchybieniu o znaczeniu podstawowym dla rozstrzygnięcia sprawy, nie odnosząc się jednocześnie szczegółowo do zarzutów podniesionych w skardze przez skarżącego, w sytuacji, gdy zarzuty te mają charakter drugorzędny i nie rzutują bezpośrednio na treść orzeczenia. Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, niezależnie od treści skargi, stwierdził naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, co obligowało go do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) Stosownie do art. 83 ust. 1, 2, 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ZUS wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw i od tych decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach kodeksu postępowania cywilnego. Od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne odwołanie nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Do decyzji Prezesa ZUS w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie ma zastosowanie art. 127 § 3 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Przepis ten stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest sensu stricto odwołaniem, wykazuje jednak wiele podobieństw do odwołania i powinny mu towarzyszyć te same proceduralne gwarancje bezstronności, które wiążą się z postępowaniem dwuinstancyjnym (por. wyrok NSA z 20 marca 2008r. II GSK 472/07). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a. stanowi bowiem środek zaskarżenia, różniący się od odwołania jedynie brakiem dewolutywności. Po złożeniu takiego wniosku objęta nim decyzja traci charakter ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, co odpowiada sytuacji niewyczerpania toku instancji w postępowaniu administracyjnym (por. postanowienie NSA z 12 stycznia 1994r., sygn. akt II SA 2616/93). Ponadto do istoty i celu tego wniosku należy zagwarantowanie stronie prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy w postępowaniu administracyjnym, a nie dokonanie autokontroli decyzji jak na mocy art. 132 § 1 i 2 K.p.a. Z kolei przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zwrot "brał udział w sprawie" oznacza podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej czynności procesowych, przewidzianych w przepisach prawa, niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a także, jeżeli pracownik został upoważniony do wydania decyzji w imieniu organu lub pełni funkcję organu - załatwienie sprawy w drodze decyzji. W ocenie Sądu zasada ta znajduje zastosowanie również przy rozpatrywaniu sprawy na skutek złożenia wniosku o jej ponowne rozpoznanie w trybie art. 127 § 3 K.p.a. Użyte sformułowanie "w sprawie" oznacza sprawę administracyjną załatwianą w drodze decyzji (Andrzej Wróbel w: Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz. Zakamycze 2000 – str. 199). Przez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" w niższej instancji należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. (Według Kałuskiego "Postępowanie administracyjne" 1929 r. s. 37) "wystarczy udział w wydaniu, niekoniecznie decyzja musi pochodzić od urzędnika, względnie przez niego być podpisaną, w każdym razie urzędnik ten musi być czynny przy wydaniu decyzji w niższej instancji. Ograniczenie zakresu tego pojęcia tylko do fazy wydania decyzji w znaczeniu teoretycznym wydaje się nieuzasadnione ze względu na tę szczególną właściwość postępowania administracyjnego, w którym, w odróżnieniu od postępowania sądowego, poszczególne czynności o różnej doniosłości procesowej mogą być wykonywane przez różnych pracowników, którzy mogą mieć mniejszy lub większy wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie, co wymaga starannej i wnikliwej oceny". Ustawodawca powiązał z sytuacją procesową, polegającą na tym, że pracownik administracji publicznej bierze udział w postępowaniu w sprawie, mimo że brał w tej sprawie udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, taki skutek, że stanowi to podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że w decyzji z dnia [...] r., oprócz podpisu Zastępcy Dyrektora Oddziału ZUS w B. E. R. znajdują się także podpisy pracowników organu: Specjalisty M. K. oraz Kierownika Wydziału B. P. oraz Zastępcy Kierownika Inspektoratu H. S. W postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, w dniu [...] r. wydana została decyzja utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie z [...] r., która została podpisana przez Dyrektora Oddziału ZUS w B. T. A. M. oraz pracowników organu: Specjalistę M. K., Kierownika Wydziału B. P. oraz zastępcę Dyrektora E. R. Zatem, jak wynika z akt sprawy, całe postępowanie w sprawie po wpłynięciu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy (pismo o możliwości wypowiedzenia się, co do zgromadzonego materiału dowodowego stosownie do art. 10 K.p.a., skierowane do skarżącego) prowadzili pracownicy, którzy brali udział przy wydaniu decyzji I instancji, tj. Zastępca Dyrektora E. R., która podpisała decyzję I instancji jak również Specjalista M. K., Kierownik Wydziału B. P. a tym samym na mocy art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. byli wyłączeni od udziału w postępowaniu wywołanym przez skarżącego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Należy podkreślić, że decyzja administracyjna wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy musi być traktowana jako nowe, samodzielne rozstrzygnięcie, a względy prawdy obiektywnej nakazują wyłączyć pracownika od udziału w postępowaniu, gdy brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zatem, przesłanka wyłączenia pracownika nie podlega jakiejkolwiek ocenie, co do jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdyż ma charakter bezwzględny. Postępowanie wywołane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest postępowaniem stricte instancyjnym, a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma charakteru dewolutywnego (nie skutkuje przeniesieniem rozpoznania sprawy do wyższej instancji), to jednak zasada prawdy obiektywnej wymaga, aby tryb rozstrzygnięć wydawanych przez organ rozpoznający sprawę po raz pierwszy dawał stronie gwarancję procesową, że osoba wydająca decyzję nie będzie następnie brała udziału w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. W tej sytuacji należy stwierdzić, że w sprawie nastąpiło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.). Z kolei, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Zauważyć należy, że ustawodawca nie wiąże tej podstawy do wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego z nastąpieniem konsekwencji w postaci wpływu na wynik sprawy lub nawet potencjalnego istotnego wpływu na wynik sprawy, odmiennie niż przy podstawach z art. 145 § 1 pkt 1 lit. lit. a i c p.p.s.a. W tej sytuacji Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. E. Kruppik – Świetlicka M. Łent I. Najda – Ossowska