IV SA/Wa 2081/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2010 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 2081/09 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] października 2009 r, - zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - uchyliło decyzję Prezydenta W. z [...] kwietnia 2009 r. odmawiającą wznowienia postępowania, zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta W. z [...] stycznia 2006 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie wielofunkcyjnego zespołu biurowo-mieszkaniowego z lokalami użytkowymi oraz garażem podziemnym na działce nr ewid. [...] w obrębie [...] przy ul. [...]/[...] na terenie dzielnicy [...] w W. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, iż przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek taki oparty został na ustawowych przesłankach wznowienia, enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 K.p.a. i 145 a K.p.a, oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów wskazanych w art. 148 K.p.a. Odmowa wznowienia postępowania wydana na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. w przypadku, gdy wskazywaną podstawą wznowienia jest art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. nie może opierać się na ocenie, że wnoszący podanie nie jest stroną postępowania, zakończonego decyzją ostateczną. W takim jedynym przypadku ustalenie istnienia podmiotowej przesłanki dopuszczalności wznowienia łączy się z ustaleniem istnienia podstawy wznowienia, a ta kwestia podlega badaniu po wznowieniu postępowania, w drugiej fazie postępowania wznowieniowego. Nie można wznowić postępowania, zakończonego decyzją zmienioną, bowiem nie istnieje ona w pierwotnym zakresie w obiegu prawnym. Organ winien zatem poinformować wnioskodawcę o kolejnych zmianach decyzji z dnia [...].01.2006 i uzyskać jego stanowisko co do zakresu wniosku- ewentualnej jego modyfikacji, obejmującej również decyzje zmieniające. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze zważyło, że jeżeli organ I instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego podjętego w nieznacznej części albo przeprowadził postępowanie z naruszeniem przepisów procesowych, organ odwoławczy, stwierdzając podstawy od merytorycznego rozstrzygnięcia, 1 winien wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do rozpoznania I instancji, aby nie naruszyć zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. A. spółka z o.o. w W. - w skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] października 2009r. - wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca podniosła, że pomimo, że jest stroną postępowania, nie była powiadomiona przez organ o wniesieniu odwołania oraz o toczącym się postępowaniu odwoławczym, zatem postępowanie to toczyło się bez udziału skarżącej. Działania SKO w tym postępowaniu naruszają interes skarżącej, który został zignorowany przez organ II instancji. Skarżący nie zgodził się też z przyjętym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze poglądem, iż organ I instancji obowiązany był informować wnioskodawcę o kolejnych zmianach decyzji oraz uzyskać jego stanowisko co do zakresu wniosku. Organ I instancji nie mógł, zdaniem Skarżącej, orzekać w zakresie wskazanym przez wnioskodawców, gdyż jego postępowanie byłoby z gruntu bezprzedmiotowe. Organ ł instancji dokonał prawidłowej i jedynej możliwej kwalifikacji żądania wnioskodawców i poinformował pełnomocnika wnioskodawców o wszystkich zmianach, dotyczących decyzji, objętej wnioskiem o wznowienie, a nie tylko o zmianie, wskazanej we wniosku o wznowienie. Wnioskodawcy nie odnieśli się do tak wskazanego przedmiotu postępowania wznowieniowego i nie podnieśli tego faktu w złożonym odwołaniu. Nie można zatem, zdaniem skarżącej uznać, że przeprowadzenie postępowania w odniesieniu do prawidłowo określonego przez organ podmiotu stanowiło błąd proceduralny, który stanowiłby uzasadnioną podstawę do wydania przez SKO decyzji reformatoryjnej. A. spółka z o.o. powołała się również na nieodwracalne skutki decyzji, objętej wnioskiem o wznowienie postępowania oraz tożsamość ewentualnej nowej decyzji w sprawie z decyzją nr [...]. Nie ma bowiem możliwości, aby w wyniku wznowienia wydana została decyzja odmienna od decyzji istniejącej obecnie w obrocie, dalsze prowadzenie sprawy jest więc niezasadne z uwagi na treść art. 146 § 2 K.p.a. Ponadto skarżący ocenił, iż organ I instancji zawiadomił strony o podjęciu postępowania wyjaśniającego zakończonego ostateczną decyzją o warunkach zabudowy ze wskazaniem wszystkich jej zmian, z pouczeniem o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, następnie zawiadomił też strony o zebraniu dowodów i materiałów oraz o możliwości zapoznania się z nimi. Z akt sprawy wynika jednak, że wnioskodawcy nie zapoznali się z materiałem dowodowym i nie przedłożyli swego stanowiska w sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje; Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. In. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi Sąd uznał, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] października 2009 r. narusza prawo w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] października 2009 r. wydana została w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 145 i nast. K.p.a., regulujących nadzwyczajne postępowanie administracyjne, służące weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych przez pryzmat przesłanek wznowieniowych, określonych w art. 145 § 1 i 145a § 1 K.p.a. Wznowienie postępowania stanowi instytucję procesową, stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, zakończonej decyzją ostateczną, jeśli postępowanie, w którym decyzja zapadła, było dotknięte co najmniej jedną z kwalifikowanych wadliwości procesowych, wyliczonych enumeratywnie w art. 145 § 1 i 145a § 1 K.p.a. Zatem żądanie wznowienia postępowania z przyczyny innej, niż wymienione w powyższych przepisach, skutkuje odmową wznowienia postępowania na podstawie art, 149 § 3 K.p.a. Prowadząc postępowanie o wznowienie postępowania administracyjnego, organ ma ustawowy obowiązek w pierwszej kolejności zbadać dopuszczalność wznowienia postępowania, a więc istnienia przyczyn przedmiotowych i podmiotowych żądania oraz zbadać, czy strona złożyła wniosek o wznowienie postępowania w terminie określonym w art. 148 § 1 i § 2 K.p.a. lub art. 145a § 2, a nie ma podstaw do jego przywrócenia. Wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania, o której mowa w art. 149 § 3 K.p.a., może nastąpić jedynie z trzech przyczyn: podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną; podanie o wznowienie postępowania wniesione zostało po upływie terminu wskazanego w art. 148 § 1 i § 2 K.p.a. lub art. 145a § 2 K.p.a.; w podaniu o wznowienie nie powołano żadnej z przyczyn wznowienia, określonych w art. 145 § 1 K.p.a. Jak wynika z akt administracyjnych, wniosek o wznowienie postępowania złożyli następcy prawni byłych właścicieli nieruchomości przy ul. [...] [...], znajdującej się obecnie w granicach działki nr ewid. [...] z obrębu [...] o łącznej powierzchni 5462 m2, którzy złożyli w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości wniosek w trybie art. 7 dekretu z dnia 26.10.1945 o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy o ustanowienie użytkowania wieczystego. Ostatnio wskazany wniosek (złożony w trybie art. 7 dekretu)- do dnia złożenia wniosku o wznowienie postępowania- nie został rozpoznany. Ustalenie stron postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy następuje przy uwzględnieniu wymogów wskazanych w treści art. 28 K.p.a., więc stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, z której podmiot legitymujący się tym interesem wywodzi swoje żądanie. Interes prawny musi być indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajdować musi potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowało się stanowisko, że stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest inwestor, który żąda ustalenia tych warunków, właściciele i użytkownicy wieczyści działek, na których ma powstać planowania inwestycja, a także właściciele i użytkownicy wieczyści działek objętych obszarem oddziaływania planowanej inwestycji (uchwała siedmiu sędziów NSA z 28.05.2001 r., OSP 1/01, publ. ONSA z 2001. Nr 4; wyrok NSA z 25.09.1995r., sygn. akt VI SA 13/95, publ. ONSA z 1995r., Nr 4; wyrok NSA z 28.09.2006r. sygn. akt II OSK 726/06, publ. Lex 203457). Zatem następcy prawni byłych właścicieli nieruchomości nie są stroną postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy. Tak też -słusznie- w uzasadnieniu swej decyzji, przyjął organ I instancji. Organ I instancji, po wniesieniu wniosku o wznowienie postępowania, zawiadomił o wszczęciu postępowania pismem z dnia [...].02.2009, skierowanym zarówno do wnioskodawców, jak i do skarżącego- A. i innych podmiotów. Nie wydał postanowienia w tym przedmiocie. Pouczając o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, prawidłowo zastosował dyspozycję art. 10 k.p.a. Prezydent W. decyzją z dnia [...] października 2009 prawidłowo odmówił wznowienia postępowania stwierdziwszy, że wniosek w tym przedmiocie został złożony przez podmioty nie będące stronami. Jak bowiem powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie i literaturze przedmiotu, jeżeli wstępne postępowanie wyjaśniające wykaże, że żądanie wznowienia postępowania pochodzi bezspornie (w sposób niebudzący wątpliwości) od osoby niemającej (niemogącej mieć) przymiotu strony w danym postępowaniu, albo że wniosek został złożony po upływie ustawowych terminów, albo wnioskodawca - mimo stosownego wezwania przez organ administracji - nie podał ustawowej przyczyny wznowienia postępowania, właściwy organ wydaje decyzję odmawiającą wznowienia postępowania administracyjnego (art. 149 § 3 k.p.a.). Gdy nie zaistnieje żadna z wymienionych okoliczności, organ ten wznawia postępowanie administracyjne w drodze postanowienia (art. 149 § 1 k.p.a.), które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.) (tak np. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 13 lutego 2009 r., III SA/Wr 368/08, LEX nr 519728). Gdyby natomiast postępowanie w sprawie o wznowienie zostało przez organ I instancji wszczęte postanowieniem, wydanym na podstawie art. 149 § 1 k.p.a., gdy posiadanie przymiotu strony przez wnioskodawcę byłoby sporne, stwierdzenie (w następstwie zbadania sprawy) braku przymiotu strony (wnioskodawcy) skutkowałoby koniecznością umorzenia postępowania wznowieniowego z racji jego bezprzedmiotowości, W decyzji odmawiającej wznowienia postępowania organ I instancji prawidłowo też wymienił wszystkie zmiany decyzji pierwotnej, której dotyczył wniosek o wznowienie. Z treści decyzji I instancji wynika zatem bez żadnych wątpliwości, że organ rozważył wniosek o wznowienie co do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, biorąc pod uwagę zmiany decyzji pierwotnej. Niezrozumiałe zatem i pozbawione podstaw jest stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że orzekano o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją zmienioną. Gołosłowne jest też zawarte w uzasadnieniu decyzji SKO stwierdzenie, że organ nie poinformował (choć powinien to uczynić) wnioskodawcy o kolejnych zmianach decyzji oraz że organ I instancji powinien uzyskać jego stanowisko co do zakresu wniosku. Organ I instancji wszystkie zmiany decyzji wziął pod uwagę, umożliwił wnioskodawcom i innym podmiotom zapoznanie się z aktami sprawy, a w treści decyzji szczegółowo wymienił decyzje, zmieniające decyzję pierwotną. Słuszny zatem był zarzut skarżącego w tym przedmiocie. Słusznie też skarżący A. podkreślił prawidłowość postępowania organu ł instancji co do zakresu postępowania wyjaśniającego. Wnioskujący o wznowienie postępowania, mimo udostępnienia im akt i poinformowania o tym, nie zapoznali się z aktami podczas prowadzenia postępowania wyjaśniającego przed organem I instancji. Powyższe rozważania powinny zostać wzięte pod uwagę przez SKO podczas ponownego rozpoznawania sprawy. Rację trzeba przyznać kolejnemu zarzutowi skargi co do nieodwracalnych skutków decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania. Szczegółowo jednak kwestiami tymi będzie musiało zająć się Kolegium, którego decyzja została uchylona. Nie zasługuje natomiast na uwagę zarzut skargi co do pozbawienia skarżącej możliwości uczestnictwa w postępowaniu odwoławczym. SKO wydało swoją decyzję i doręczyło ją zainteresowanym podmiotom, w tym skarżącemu, umożliwiając tym samym zapoznanie się z treścią własnej decyzji i podjęcie czynności do jej ewentualnego zaskarżenia, z czego zresztą skarżący skorzystał. Trudno przyznać rację skarżącemu co do dalej idących czynności, które powinien-jego zdaniem- podejmować organ II instancji, kontrolujący decyzję organu I instancji. Decyzja organu I instancji została prawidłowo doręczona i poprzedzona zawiadomieniem o wszczęciu postępowania. Zatem postępowanie wznowieniowe nie stanowiło naruszenia art. 10 k.p.a. Mając powyższe na uwadze. Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.