VII SA/Wa 1068/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant ref. – staż. Iwona Choińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2011 r. sprawy ze skargi T. I. Sp. z o.o. w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej T. I. Sp. z o.o. w [...] kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zw. dalej GINB, uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zw. dalej WINB, z dnia [...] grudnia 2010 r., Nr [...], i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zw. dalej PINB, dla [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...], którą umorzono postępowanie w sprawie dotyczącej legalności wybudowania kiosku handlowego usytuowanego przy prawnym skrzydle Pałacu [...] na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., Nr [...], PINB dla [...], na art. 104 i art. 105 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., po rozpoznaniu wniosku Zarządu T. l. Sp. z o.o. - właściciela budynków Pałacu [...] oraz użytkownika wieczystego gruntu położonego przy ul. [...], umorzył postępowanie w sprawie ww. kiosku handlowego, wskazując, że decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2009 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 2 i art. 96 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz.1568, ze zm.), zw. dalej ustawą o ochronie zabytków, którą nakazano D. R. i A. R., w terminie 3. miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, doprowadzić do jak najlepszego stanu zabytek - układ urbanistyczny ulicy S. w [...] w rejonie ulicy M. - poprzez usunięcie umieszczonego niezgodnie z przepisami dotyczącymi ochrony zabytków i opieki nad zabytkami ww. kiosku handlowego. PINB dla [...] stwierdził, że wydanie kolejnej decyzji w tej sprawie wypełniałoby przesłankę z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wystąpiła T. I. sp. z o.o. w [...], jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ wbrew stanowisku PINB dla [...] w niniejszej sprawie nie można mówić o tożsamości stanu prawnego spraw prowadzonych przez konserwatora zabytków i organ nadzoru budowlanego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., Nr [...], [...] WINB, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpoznaniu ww. wniosku, stwierdził nieważności decyzji PINB dla [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. W uzasadnieniu organ nadzorczy wskazał, że decyzja Starosty Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 2000 r., Nr [...], zatwierdzająca projekt budowlany pawilonu handlowego i zezwalająca na wymianę istniejącego kiosku kwiatowego w liniach rozgraniczających ul. S. róg ul. M. w [...] została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., Nr [...], stwierdzającą jej nieważność, utrzymaną w mocy w wyniku rozpatrzenia odwołania decyzją GINB z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...]. Z tego względu organ I instancji zgodził się z argumentami zawartymi w przedmiotowym wniosku, że w niniejszej sytuacji nie zachodzi tożsamość sprawy. O tożsamości sprawy można mówić wtedy, gdy występują te same podmioty, ten sam przedmiot i ten sam stan prawny w niezmienionym stanie faktycznym. W ocenie WINB w przedmiotowej sprawie brak jest tożsamości stanu prawnego, gdyż decyzja Stołecznego Konserwatora Zabytków Nr [...] wydana została na podstawie przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a PINB dla [...] w związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji udzielającej pozwolenia na budowę powinien rozpoznać sprawę i wydać rozstrzygnięcie w oparciu o przepisy prawa budowlanego, zgodnie z wnioskiem wszczynającym postępowanie przed organem powiatowym. Żądanie to dotyczyło wydania nakazu rozbiórki ww. kiosku handlowego. Dlatego kwestionowane rozstrzygnięcie jest dotknięte jedną z kwalifikowanych wad prawnych, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., tj. wydana została z rażącym naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. Nie można bowiem mówić o bezprzedmiotowości postępowania w sytuacji istnienia obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami Prawa budowlanego, a podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia przez PINB dla [...] nie będzie naruszało zasady res iudicatae z powodów wyżej przytoczonych. Odwołanie od ww. decyzji złożyła D. R., podnosząc, że wbrew twierdzeniom WINB zachodzi tożsamość spraw i umorzenie postępowania było prawidłowe. Ponadto wskazał, że do chwili obecnej legitymuje się pozwoleniem na użytkowanie ww. kiosku. Z tych powodów zdaniem skarżącej organ I instancji wadliwie ocenił decyzję PINB jako rażąco naruszającą art. 105 § 1 k.p.a. Zaskarżoną decyzję GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpoznaniu ww. odwołania, uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zw. dalej WINB, z dnia [...] grudnia 2010 r., Nr [...], i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zw. dalej PINB, dla [...] Nr [...] dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...]. W uzasadnieniu wskazał, że PINB dla [...] trafnie uznał, że skoro w sprawie spornego obiektu budowlanego została wydana decyzja Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2009 r. utrzymana w mocy decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...], to brak jest podstaw do działania organów nadzoru budowlanego. W tym stanie rzeczy decyzja organu nadzoru budowlanego I instancji wydana na podstawie przepisów rozdziału V Prawa budowlanego byłaby obarczona wadą prawną z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. - stanowiłaby decyzję wydaną w sprawie zakończonej inną decyzją ostateczną. Słusznie zatem organ nadzoru budowlanego uznał, że postępowanie w sprawie legalności spornego obiektu budowlanego podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. GINB wskazał, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania jeżeli postępowanie stało się z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe. W doktrynie jak i orzecznictwie utrwalił się pogląd, iż bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygniecie jej co do istoty. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie bezprzedmiotowość może wynikać z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, ale zawsze oznacza brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (tak m.in. WSA w Lublinie w wyroku z dnia 4 listopada 2009 r. sygn. akt I SA/Lu 451/09 Lex 532454). GINB wyjaśnił, że wyrokiem z dnia 2 marca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1030/10 (nieprawomocny) WSA w Warszawie oddalił skargę D. i A. R. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2009 r., Nr [...]. W ocenie GINB decyzja PINB dla [...] Nr [...] nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa ani żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 §1 k.p.a., została bowiem wydana przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu, nie dotyczy sprawy rozstrzygniętej uprzednio inną decyzją ostateczną, została skierowana do podmiotu będącego stroną postępowania, jest wykonalna a jej wykonanie nie wywoła czynu zagrożonego karą. Ponadto decyzja ta nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła T. I. sp. z o.o., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności: art. 48-51 Prawa budowlanego, poprzez uznanie, że organ nadzoru budowlanego nie miał obowiązku wydania orzeczenia merytorycznego w przedmiocie rozbiórki obiektu, który został wybudowany w oparciu o nieważne pozwolenie na budowę; oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności: art. 105 § 1 k.p.a., poprzez uznanie, że postępowanie z wniosku T. I. sp. z o.o. o wydanie nakazu rozbiórki w trybie przepisów Rozdziału V Prawa budowlanego było bezprzedmiotowe i jako takie winno podlegać umorzeniu, art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez uznanie, że nakaz rozbiórki wydany na wniosek T. I. sp. z o.o. przez organ nadzoru budowlanego w oparciu o przepisy Prawa budowlanego stanowiłby decyzję wydaną w sprawie zakończonej inną decyzją ostateczną. W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie strona skarżąca złożyła pismo z dnia [...] października 2011 r., znak: [...], Stołecznego Konserwatora Zabytków, z którego wynika, że postanowieniami z dnia [...] września 2011 r., Nr [...] i [...], organ ten zawiesił postępowanie egzekucyjne w sprawie nakazu wynikającego z decyzji Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2009 r., Nr [...], ponieważ wyrok WSA w Warszawie sygn. akt I SA/Wa 1030/10, oddalający skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2010 r. został zaskarżony do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd II instancji wstrzymał wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, skarga zaś jest zasadna, naruszono bowiem przepisy prawa materialnego przez ich błędną interpretację. Organ II instancji oceniając w postępowaniu nieważnościowym zastosowanie przepisu art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków przyjął, że wydanie przez Konserwatora decyzji na tej podstawie powoduje, że nie tylko nie jest już możliwe wydanie decyzji na podstawie art. 51 Prawa budowlanego w odniesieniu do obiektu budowlanego objętego wspomnianą decyzją Konserwatora, ale że wydanie takiej decyzji przez organ nadzoru budowlanego powodowałoby powtórne wydanie decyzji w tej samej sprawie obarczonej wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Pogląd ten jest błędny z przyczyn następujących. Decyzja może zostać uznana za obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość sprawy oznacza, że obie decyzje dotyczą tych samych podmiotów oraz tego samego przedmiotu sprawy, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego jak i faktycznego. Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 931/09, LEX nr 597967. Pogląd ten wyrażany jest też w doktrynie prawa administracyjnego, w pełni też podziela go Sąd Wojewódzki orzekający w niniejszej sprawie. Możliwość przyjęcia omawianego wyżej naruszenia prawa wiąże się z koniecznością wykazania, że przedmiot rozstrzyganej sprawy (w tym przypadku sprawy ewentualnego wydania decyzji w trybie art. 51 Prawa budowlanego) jest taki sam, jak w sprawie już zakończonej decyzją ostateczną Konserwatora. Po pierwsze zauważyć trzeba, że GINB dochodząc do przekonania, że stanowisko PINB dla [...], iż brak jest podstaw do działania organów nadzoru budowlanego było zasadne, gdyż wydana przez nie decyzja byłaby obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., w ogóle nie przeprowadził analizy tożsamości spraw, nie ustalił, które podmioty brały w nich udział ani też nie określił, a przez to i nie odniósł się, do przedmiotów obu spraw. Podkreślając, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymującą w mocy decyzję Konserwatora, uznał, że przesądza to o bezprzedmiotowości odrębnego postępowania organów nadzoru budowlanego. Brak powyższej analizy - jako uchybienie procesowe, stanowiące naruszenie art. 7, 8 i 80 k.p.a. - powoduje, że przyjęte w uzasadnieniu decyzji motywy nie są wystarczające do uznania, że decyzja o umorzeniu postępowania przed organami nadzoru budowlanego prawidłowo rozstrzyga sprawę, uznając, że podjęcie przez te organy działań określonych w art. 50 i 51 Prawa budowlanego prowadziłoby do wydania decyzji dotkniętej wadą z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Nie można też zgodzić się, co do zasady, z poglądem, że decyzja Konserwatora i decyzja organów nadzoru budowlanego ma ten sam przedmiot. Przedmiotem ustawy o ochronie zabytków, a zatem i decyzji wydanej na jej podstawie są przede wszystkim zakres i formy ochrony zabytków oraz opieki nad nimi (art. 1). Jak wynika z art. 2 ust. 1 tej ustawy, nie narusza ona przepisów Prawa budowlanego, jak zaś zapisano w art. 2 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego, nie narusza ono ustawy o ochronie zabytków w odniesieniu do obiektów i obszarów wpisanych do rejestru zabytków. Art. 4 ustawy o ochronie zabytków stanowi, że ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie, a także zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków. Z art. 1 Prawa budowlanego wynika, że ta z kolei ustawa normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. Różne są zatem przedmioty obu ustaw, kompetencje i związane z tym obowiązki organów, różne też są podstawy prawne, w oparciu o które wydawane są decyzje. Takie też różnice dotyczą rozpatrywanych decyzji. Przedmiotem decyzji wydawanej przez Konserwatora na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków, była ochrona przestrzeni zabytkowej – układu urbanistycznego objętego ochroną, co w praktyce oznacza, że zabudowa tej przestrzeni, co do zasady zawsze będzie ingerowała w zabytkowy układ urbanistyczny, nie można zatem sposobu zagospodarowania tej przestrzeni zmienić, chyba, że konserwator wyrazi zgodę na taką zmianę. W istocie, z punktu widzenia ochrony zabytków, bez znaczenia jest w jaki sposób do zmiany dochodzi, czy przez budowę obiektu budowlanego, czy też w inny sposób. Niezależnie zaś od tego w jaki sposób charakter tej przestrzeni została zaburzona, jest prawem i obowiązkiem Konserwatora doprowadzić ją albo do stanu pierwotnego (co w praktyce oznacza usunięcie zmian lub naniesień obiektów budowlanych), albo też, jak uczyniono to w tej sprawie, nakazać doprowadzenie zabytkowego układu urbanistycznego do jak najlepszego stanu, co w tym konkretnym przypadku oznaczało również nakaz usunięcia zakłócającego tę przestrzeń kiosku. Pomimo jednak, że w praktyce nakaz konserwatora prowadzi do rozbiórki obiektu to wynika on nie z normy Prawa budowlanego, lecz z kompetencji wynikającej z ustawy o ochronie zabytków i ma na celu nie rozbiórkę obiektu budowlanego, lecz doprowadzenie zabytku do właściwego stanu. Przedmiot decyzji konserwatora jest zatem nie tylko inny niż przedmiot działania organu nadzoru budowlanego, lecz w ocenie Sądu Wojewódzkiego jest szerszy, gdyż jego elementem jest zniesienie zabudowy zakłócającej układ urbanistyczny, a celem dalszym i zasadniczym ochrona i przywrócenie zabytkowego charakteru ulicy S.. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, to, że zakończono nieprawomocnym wyrokiem sprawę rozstrzyganą na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków, ani nie przesądza jej zakończenia, ani nie zwalnia organów nadzoru budowlanego z wykonania przez nie obowiązku nałożonego przez art. 50 i 51 Prawa budowlanego. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt. II. wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy. Koszty zasądzono na podstawie art. 200 tej ustawy.