II SA/Ke 602/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 października 2011 roku sprawy ze skargi J.N. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz J.N. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] Nr [...] o przyznaniu J. N. jednolitej płatności obszarowej na rok 2010 w wysokości 2409,51zł oraz odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych i nałożył sankcję w wysokości 1417,12zł. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 15 maja 2010r. J. N. wystąpił o przyznanie jednolitej płatności obszarowej i płatności uzupełniającej deklarując użytkowanie 2 działek rolnych oznaczonych we wniosku literami A i B, o łącznej powierzchni 4,33ha, położonych na działkach ewidencyjnych w obrębie Kije, w gminie Kije. Organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na ustaleniu, że dla działki rolnej A/A1 zamiast deklarowanej powierzchni 1,63ha stwierdzono 1,87ha, natomiast uprawa stwierdzona na działkach rolnych A1 i B1 należy w całości do innej grupy upraw niż deklarowana (kod błędu DR7). W odwołaniu od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] J. N. zarzucił naruszenie art. 7 i 77 k.p.a poprzez pozbawienie strony możliwości złożenia wyjaśnień i dowodów oraz kwestionował prawidłowość oraz wyniki przeprowadzonych czynności kontrolnych. Odwołujący podnosił, iż raport zawiera błędny pomiar działek, gdyż nie odlicza działki 810/3 stanowiącej drogę dojazdową, do której nie ma tytułu własności. Błędne jest też stwierdzenie kontrolujących, iż grunt orny nie jest wykorzystywany do uprawy roślin lub nie jest ugorowany, w sytuacji, gdy na gruncie tym uprawiano lucernę na nasiona kwalifikowane pod kontrolą i skupem Centrali Nasiennej w P., a następnie w 2008r. jęczmień kwalifikowany, w 2009r. trawę kwalifikowaną odmiany "kostrzewa czerwona" – której nasiona w 2010r. nie zostały jeszcze dostarczone do Centrali. Zdaniem odwołującego, różnica w powierzchni deklarowanej może wynosić nie więcej niż 0,04ha. W odniesieniu do rodzaju upraw, skarżący stwierdził, że na działce A1 rośnie leszczyna oraz kostrzewa czerwona, a nie jak twierdzi organ trawa i porzeczki, na działce zaś B1 rośnie orzech i kostrzewa, a według organu – trawa. Rozpatrując odwołanie Dyrektor Oddziału Regionalnego ARIMR stwierdził, iż w wyniku przeprowadzonej w dniu 21 października 2010r. kontroli na miejscu ustalono, że powierzchnia działki A jest większa od powierzchni deklarowanej o 0,24ha, której strona nie zgłosiła do płatności JPO i nie wykazała w kolumnie "powierzchnia niezgłoszona" (kolumna 11, sekcji VII formularza). Różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną do płatności JPO stanowi 5,54% powierzchni deklarowanej, a w związku z tym kwota jednolitej płatności została pomniejszona o 1% tj. 24,34zł, stosownie do postanowień art. 55 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. Zgodnie bowiem z ust. 1 powołanego przepisu, jeśli w danym roku rolnik nie zgłosi wszystkich obszarów, o których mowa w art. 13 ust. 8, a różnica pomiędzy całkowitym obszarem zadeklarowanym w pojedynczym wniosku a obszarem zadeklarowanym wraz z całkowitą powierzchnią działek niezadeklarowanych wynosi więcej niż 3 % zadeklarowanej powierzchni, całkowitą kwotę płatności bezpośrednich wypłacanych temu rolnikowi za dany rok obniża się o maksymalnie 3 %, w zależności od rozmiaru pominięcia. Uzasadniając odmowę przyznania uzupełniającej płatności obszarowej wskazano, iż wykonana dokumentacja fotograficzna potwierdza, że na zgłoszonych przez rolnika działkach występuje trawa i porzeczki, a więc uprawa która nie kwalifikuje się do tej płatności. Uprawa ta nie należy do roślin wymienionych w § 2 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. Nr 40, poz. 326 ze zm.). Fotografia nr 4 przedstawia powierzchnię działki rolnej A, na której brak leszczyny, natomiast znajduje się porzeczka. Na działce B nie stwierdzono uprawy orzecha włoskiego. Okoliczność, że różnica pomiędzy powierzchnią stwierdzoną a deklarowaną wynosi 4,33ha i jest większa niż 50% powierzchni zatwierdzonej, stanowi według organu podstawę do odmowy przyznania UPO z jednoczesnym nałożeniem sankcji w wysokości 1417,12zł, wynikającej z iloczynu stawki płatności UPO tj. 327,28zł/1 ha i powierzchni 4,33ha. Wedle bowiem przepisu art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 jeśli różnica pomiędzy obszarem zadeklarowanym do danej grupy upraw a obszarem stwierdzonym przekracza 20% zatwierdzonego obszaru, nie przyznaje się żadnej pomocy obszarowej. Jeżeli różnica ta przekracza 50%, rolnika wyklucza się również z otrzymywania pomocy do wysokości równej kwocie odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym, a stwierdzonym zgodnie z art. 57 cyt. rozp. Kwota ta zostaje obliczona zgodnie z art. 5b rozporządzenia Komisji (WE) Nr 885/2006. Organ II instancji wyjaśnił, że kostrzewa czerwona stosownie do § 2 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009r. jest objęta płatnością uzupełniającą do powierzchni upraw, pod warunkiem złożenia przez rolnika oświadczenia o objęciu tej rośliny oceną polową, o której mowa w przepisach o nasiennictwie. W myśl § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010r. w sprawie szczegółowych wymagań jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. Nr 39, poz. 215) rolnik powyższe oświadczenie dołącza do wniosku. Wskazanego oświadczenia J. N. nie dołączył do wniosku z dnia 15 maja 2010r., co oznacza, że nie ubiegał się o płatność do roślin wymienionych w § 2 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia z dnia 9 marca 2009r. Nadto podniesiono, że przewidziany przepisami termin do złożenia poprawek do pojedynczego wniosku zakończył się w dniu 11 czerwca 2010r. Odnosząc się do zarzutu błędnego pomiaru działek w uzasadnieniu wskazano, że działka 810/3 nie była objęta wnioskiem rolnika i z tej przyczyny nie ma znaczenia dla powierzchni stwierdzonej. Organ odwoławczy za nietrafny uznał zarzut naruszenia art. 7, 10 i 77 kpa podnosząc, iż J. N. w prowadzonym postępowaniu nie wnosił żądania udzielania niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych mających wpływ na prawa i obowiązki będące przedmiotem postępowania jak również nie żądał czynnego udziału w tym postępowaniu, które to kwestie z mocy art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zostały odmiennie uregulowane niż w kodeksie postępowania administracyjnego. Nadto w uzasadnieniu podniesiono, że regulacje dotyczące przyznawania płatności do gruntów rolnych nie przewidują uznaniowości, albowiem byłoby to sprzeczne z bezwzględnie obowiązującymi przepisami oraz jedną z naczelnych zasad Unii Europejskiej, zasadą konkurencyjności. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze na powyższe rozstrzygnięcie J. N. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonym decyzjom zarzucił naruszenie zasad ogólnych postępowania tj. zasady zaufania do organów Państwa, w sytuacji, gdy bezprawnie wezwano do złożenia wyjaśnień w dniu 25.08.2010r., a nie wezwano do wyjaśnienia uwag zawartych w raporcie z czynności kontrolnych, przeprowadzonych bez udziału rolnika. Skarżący podtrzymał twierdzenia odnośnie wadliwych ustaleń stanu faktycznego. Do skargi załączył wykonane osobiście zdjęcia działek, położonych w Kijach: nr 810/9 obrazujących uprawę leszczyny i nr 810/9 obrazujących uprawę orzecha włoskiego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARIMR wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Na wstępie zauważyć należy, że zgodnie z dyspozycją art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2008r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.) w postępowaniach dotyczących m.inn. płatności bezpośredniej i uzupełniającej organ administracji publicznej stoi na straży praworządności (pkt 1), jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2). Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa więc obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w stopniu pozwalającym na ustalenie stanu faktycznego sprawy, zgodnie z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji, uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981r., SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 45). Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 kpa) – por. wyrok SN z dnia 23 listopada 1994r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 83. Wskazanym wymogom organ nie sprostał, albowiem zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenie w sposób niebudzący wątpliwości, czy zgłoszone przez skarżącego działki rolne kwalifikują się do jednolitej płatności obszarowej (JPO) i nie kwalifikują się do uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) w zakresie ustalonym przez organ. Wykonana w sprawie dokumentacja fotograficzna jest nieczytelna. Fotografia nr 4, na którą powołuje się organ celem ustalenia, że na działce A nie znajduje się leszczyna lecz porzeczka – nie zaliczona do upraw objętych płatnościami UPO, nie pozwala na jej weryfikację z rzeczywistością. W tych okolicznościach podnoszone przez skarżącego zarzuty dotyczące błędnej kwalifikacji uprawy poparte materiałem dowodowym w postaci dokumentacji fotograficznej w pełni uzasadniają konieczność wyjaśnienia tej kwestii. Określenie bowiem rodzaju uprawy stanowi istotną okoliczność przy ocenie prawidłowości dokonanego przez organ rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania uzupełniającej płatności. Nie zasługuje na aprobatę stanowisko organu, że brak załączenia do wniosku o przyznanie płatności na 2010r. oświadczenia o objęciu roślin oceną polową świadczy o tym, że rolnik nie ubiega się o płatności UPO do roślin o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009r w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. Nr 40, poz. 326). W powołanym przepisie zostały enumeratywnie w pkt 1-13 wymienione rodzaje roślin uprawiane w plonie głównym objęte płatnością uzupełniającą, wśród nich pkt 9 wymienia rośliny przeznaczone na materiał siewny kategorii elitarny lub kwalifikowany, które są określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia. Do takich roślin zaliczono kostrzewę czerwoną – kod CN 1209 23 15. Jednocześnie zgodnie z § 4 rozp. płatność uzupełniająca do powierzchni upraw roślin wymienionych w załączniku nr 1 rozporządzenia przysługuje, jeżeli uprawy tych roślin zostały objęte ocena polową, o której mowa w przepisach o nasiennictwie. Wymóg dołączenia do wniosku tej oceny zawiera § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. Nr 39, poz. 215 ze zm.). Ze złożonego formularza wniosku wynika, że rolnik ubiegając się o UPO wykazał tylko powierzchnię działek, nie zaznaczając rodzaju roślin uprawianych w plonie głównym objętych tą płatnością. W ocenie Sądu, z uwagi na specyfikę uregulowania w odniesieniu do roślin wymienionych w § 2 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia z dnia 9 marca 2009r. tj. przeznaczonych na materiał siewny kategorii elitarny lub kwalifikowany, które dodatkowo określają rolnikowi wymóg przedłożenia do wniosku oceny polowej, o której mowa w przepisach o nasiennictwie, organ nie wykazał, że wzywał rolnika do sprecyzowania rodzaju roślin zgłoszonych do UPO jak również nie wykazał, że rolnik był pouczony o obowiązku dołączenia do wniosku oświadczenia, o którym mowa w § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010r. W świetle powyższych rozważań uznać należy, że prowadząc postępowanie wyjaśniające organ naruszył przepis art. 7, 77 § 1, 80 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy co uzasadnia konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji organu II instancji z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Ponieważ uchybienia te dotyczą także rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, Sąd uznał za niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy uchylenie także, w oparciu o art. 135 p.p.s.a., decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji przeprowadzi postępowanie administracyjne mając na uwadze przedstawione wyżej wywody i eliminując dotychczas popełnione uchybienia. W szczególności w celu stwierdzenia upraw na działkach objętych wnioskiem o przyznanie UPO obowiązkiem organu administracji publicznej jest przeprowadzenie kontroli na miejscu w gospodarstwie rolnika z uwzględnieniem obecności rolnika. Dopiero całość zebranego w sprawie materiału dowodowego pozwoli organowi na właściwą jego ocenę i uznanie czy zachodzą w sprawie przesłanki niezbędne do przyznania skarżącemu dopłat w zakresie wskazanym we wniosku. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto o przepis art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.