II OSK 1483/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 20 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Po 969/09 w sprawie ze skargi Gminy D. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Po 969/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Gminy D. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2009r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Ś. (dalej w skrócie PINB w Ś.), na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.) nakazał inwestorowi – Gminie D., rozbiórkę obiektu budowlanego o powierzchni zabudowy 25,00 m2 i wysokości 5,00 m. z przylegającym zadaszonym tarasem o powierzchni 10,00 m2, położonego na działce o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości Z., z uwagi na pobudowanie obiektu bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie wskazano, iż przeprowadzona w dniu [...] czerwca 2008 r., przez PINB w Ś. kontrola przedmiotowej nieruchomości, z której wnioski zawarto w protokole nr [...], wykazała, że na działce położonej na terenie rekreacyjno – wypoczynkowym nad Jeziorem [...] trwa budowa obiektu przeznaczonego do okresowego wypoczynku rodzinnego. Realizowana inwestycja polegała na budowie obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej, nie związanego trwale z gruntem – posadowionego na bloczkach betonowych M-6, nie posiadającego, w dacie kontroli, żadnych przyłączy, o wymiarach 5,00 m x 5,00 m i wysokości 5,00 m, z dachem krokwiowym, dwuspadowym strzelistym, o kącie nachylenia ok. 45%. Ustalono następnie, że właścicielem działki jest Gmina Z., a obecnie dzierżawi ją Gmina D., na podstawie umowy dzierżawy z dnia [...] marca 2006 r. i ona też jest inwestorem. Przesłuchany w dniu [...] czerwca 2008 r., w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Ś., wykonawca obiektu – R. N., oświadczył, że do realizacji inwestycji przystąpiono w dniu [...] czerwca 2008 r. i pierwotnie miała ona obejmować remont starego, drewnianego domku letniskowego, który posiadał wymiary 5,00 m. na 5,00 m. i wysokość ok. 3,00 – 3,50 m. Jednakże oględziny obiektu wykazały, iż jest on w bardzo złym stanie technicznym, nienadającym się do remontu, w związku z czym stary obiekt został rozebrany, a inwestor zlecił wykonanie nowego obiektu o tej samej powierzchni zabudowy, który został zrealizowany według koncepcji firmy wykonawczej, z powiększeniem wysokości dachu. Ustalono ponadto, że inwestor w dniu kontroli nie posiadał żadnych dokumentów związanych z realizacją przedmiotowego obiektu – decyzji o pozwoleniu na budowę czy też zatwierdzonego projektu budowlanego. W związku z powyższym PINB w Ś. w dniu [...] czerwca 2008 r. wszczął postępowanie administracyjne, a następnie, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie przedmiotowego obiektu i nałożył obowiązek zabezpieczenia terenu budowy i samego obiektu oraz przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzjo o warunkach zabudowy, a także dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. W zakreślonym terminie – do dnia [...] lipca 2008 r., inwestor nie wywiązał się z nałożonych obowiązków. Przeprowadzona w dniu [...] sierpnia 2008 r. przez PINB w Ś. oraz przedstawiciela Starostwa Powiatowego w Ś. ponowna kontrola przedmiotowego obiektu budowlanego ujawniła, że obiekt został wykończony oraz wyposażony w instalacje elektryczną i wodno – kanalizacyjną i w sprzęt umożliwiający jego użytkowanie. Ponadto w dniu kontroli obiekt miał znamiona użytkowania. Z uwagi na fakt, że w dniu przeprowadzonych kontroli inwestor nie posiadał decyzji o pozwoleniu na budowę, PINB w Ś. decyzją nr [...] z dnia [...] września 2008 r. nakazał inwestorowi – Gminie D. rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego. Na skutek odwołania wniesionego przez Wójta Gminy D. i przekazaniu akt do organu II instancji, Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu (dalej w skrócie WWINB w Poznaniu) pismem z dnia [...] października 2008 r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z prośbą o uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie poprzez przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem inwestora i wykonawcy w celu wyjaśnienia zakresu wykonywanych robót. Równocześnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zlecił opracowanie ekspertyzy technicznej w celu wyjaśnienia, czy obiekt budowlany został pobudowany jako nowy, czy był poddany remontowi. Przedłożona w dniu [...] listopada 2008 r. ekspertyza wykazała, że obiekt został wykonany od podstaw z nowych elementów łącznie z bloczkami na słupki fundamentowe. Podczas przeprowadzonej w dniu [...] listopada 2008 r. w siedzibie PINB w Ś. rozprawy administracyjnej, Wójt Gminy D. oświadczył, że konstrukcja dachu została zdjęta i zamontowana ponownie ze znacznym wykorzystaniem starych elementów, wykonano nowe odeskowanie wraz z przykryciem papą, zostały zdemontowane elementy konstrukcyjne ścian po czym przywrócono stan pierwotny ze znacznym wykorzystaniem starego materiału. Tym samym szkielet budynku zachował swoją pierwotność. Obicia zewnętrzne i wewnętrzne wykonano z nowych materiałów. Z kolej wykonawca oświadczył, że zdemontowano dach budynku. Wykonano nowy dach z częściowym wykorzystaniem starego materiału, wykonano nowe poszycie z płyt OSB z nałożeniem papy, zdemontowano płyty elewacyjne wewnątrz i zewnątrz – zostały wymienione na deskę elewacyjną, częściowo wymieniono elementy konstrukcyjne ścian. Wykonawca nie potrafił natomiast wskazać, czy zamontowano nową czy wykorzystano starą stolarkę okienną i drzwiową; w budynku i części tarasu były wymienione elementy poszycia podłogi – całkowicie plus nowa wykładzina, natomiast budynek został posadowiony na bloczkach betonowych dostarczonych przez inwestora, wykonano nowe schody do budynku i balustradę oraz wykonano nowe opierzenie. Po przekazaniu zgromadzonych akt do organu II instancji, WWINB w Poznaniu, decyzją z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], uchylił decyzję PINB w Ś. z dnia [...] czerwca 2008 r. i przekazał ją w całości do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wskazując, że jakkolwiek wykonane na przedmiotowej nieruchomości roboty stanowiły odbudowę obiektu, nie zaś jego remont, organ I instancji prowadząc postępowanie dopuścił się naruszenia przepisów poprzez nie wskazanie inwestorowi jakie dokładnie dokumenty winny zostać doręczone oraz nie zawiadomił stron postępowania o zmianie zakresu postępowania polegającym na prawidłowym określeniu numeru działki. PINB w Ś. prowadząc ponownie postępowanie poinformował strony, że organ zebrał materiał dowodowy niezbędny do wydania postanowienia w sprawie i poinformował je o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zgromadzonego materiału. Równocześnie powiadomiono strony o błędzie dotyczącym oznaczenia działki na piśmie wszczynającym postępowanie. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], PINB w Ś. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie przedmiotowego obiektu oraz nałożył na inwestora obowiązki: zabezpieczenia terenu i samego obiektu oraz przedstawienie w terminie do 20 maja 2009 r. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz dokumentów określonych w art. 33 ust. 2 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane tj. czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, zezwoleniami oraz zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Pismem z dnia [...] maja 2009 r. Urząd Gminy D. zwrócił się z prośbą o przedłużenie terminu złożenie dokumentów do dnia [...] czerwca 2009 r. z uwagi na oczekiwanie na wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej działki. PINB w Ś. przychylając się do powyższego wniosku postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. zawiesił postępowanie. Po wniesieniu w dniu [...] czerwca 2009 r. do organu ostatecznej decyzji Wójta Gminy Z. z dnia [...] czerwca 2009 r. w przedmiocie warunków zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości, PINB w Ś. podjął w dniu [...] lipca 2009 r. zawieszone postępowanie. W dalszej kolejności PINB w Ś. wskazał, iż po zawiadomieniu stron o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r. zwrócił się do inwestora z zapytaniem, czy wykonał w całości obowiązki nałożone postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. W odpowiedzi, pismem z dnia [...] września 2009 r. Wójt Gminy D. oświadczył, że podtrzymuje swoje stanowisko, iż obiekt był remontowany. W konsekwencji, orzeczono o rozbiórce przedmiotowego obiektu. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł w dniu [...] września 2009 r. Wójt Gminy D. wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o umorzenie postępowania. WWINB w Poznaniu decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ II instancji przedstawił przebieg postępowania, a następnie wskazał, że wykonane prace budowlane wypełniają kryteria odbudowy obiektu budowlanego, za czym w szczególności przemawia treść artykułu, który ukazał się w Gazecie [...] w dniu [...] czerwca 2008 r., a w którym stwierdzono, że przedmiotowy budynek został praktycznie wybudowany od nowa, oraz treść przedłożonej opinii technicznej. Wskazano, że większość prac została wykonana z nowych elementów, co potwierdza, że obiekt budowlany został rozebrany i podbudowany od nowa. W dalszej kolejności podkreślono, że przedmiotowy obiekt stanowi budowlę, dla wykonania, której niezbędne było, przed przestąpieniem do robót budowlanych, uzyskanie pozwolenia na budowę. Tym samym decyzję organu I instancji uznać należało za prawidłową. Rozpoznając skargę na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji obiekt budowlany zlokalizowany pierwotnie na przedmiotowej nieruchomości miał wymiary 5,00 m. na 5,00 m. i wysokość ok. 3,00 – 3,50 m. Wykonane prace remontowe obejmowały zdjęcie konstrukcji dachu i wykonanie nowego dachu z wykorzystaniem starych elementów, wykonanie nowego odeskowania wraz z przykryciem papą, oraz zdemontowanie elementów konstrukcyjnych ścian w celu ich obicia zewnętrznego i wewnętrznego z nowych materiałów. Tak określony zakres wykonanych prac remontowych wskazuje, że stanowiły one w istocie odbudowę obiektu budowlanego, nie zaś jego remont. Ze stanowiskiem powyższym koresponduje również złożona do akt sprawy ekspertyza techniczna sporządzona przez Ryszarda Kahla, w której stwierdzono, że obiekt powyższy został wykonany od podstaw. Za nietrafne Sąd pierwszej instancji uznał prezentowane przez skarżącego stanowisko, zgodnie z którym wykorzystanie przy prowadzonych pracach remontowych elementów zdjętych z budynku będącego przedmiotem robót budowlanych powoduje konieczność zakwalifikowania wykonanych prac jako remontu, nie zaś odbudowy budynku. Zdaniem Sądu samo zdjęcie istniejącego dachu i wykonanie w jego miejsce nowej konstrukcji, z równoczesnym podniesieniem wysokości budowli powoduje, że w przedmiotowej sprawie nie można mówić o remoncie obiektu budowlanego, lecz o jego odbudowie. W powyższym przypadku nie doszło do wykonania robót budowlanych niezbędnych do utrzymania obiektu w odpowiednim stanie technicznym, lecz wykonano nowe elementy w miejsce dotychczas istniejących, zmieniając jednocześnie samą strukturę obiektu poprzez jego podwyższenie. Również zakres wykonanych następnie prac polegających na zdemontowaniu elementów konstrukcyjnych ścian, a następnie przywrócenie stanu pierwotnego ze znacznym wykorzystaniem starego materiału wskazują, że w przedmiotowej sprawie inwestor dopuścił się w istocie znacznej ingerencji w strukturę obiektu, która nie służyła wyłącznie bieżącej konserwacji obiektu, lecz stanowiła jego ponowną budowę. Reasumując powyższe rozważania Sąd pierwszej instancji wskazał, że inwestycja prowadzona przez skarżącego na nieruchomości położonej na działce o numerze ewidencyjny [...] w miejscowości Z., stanowiła odbudową obiektu budowlanego, dla realizacji której konieczne było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zaniechanie powyższego obowiązku skutkować musiało wszczęciem postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej, a w konsekwencji ostateczną decyzją o rozbiórce obiektu budowlanego. Zgodnie bowiem z przepisami art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę m.in. w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, nałożonych na inwestora w trybie art. 48 ust. 3. W rozpatrywanym przypadku stan faktyczny ustalony w postępowaniu administracyjnym, przeprowadzonym zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności z poszanowaniem przepisów art. 7, art. 77 §1 i art. 80, powyższą normę wypełnił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina D., zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. art. 3 pkt 2, 6 i 8, art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, iż wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych, a także w dalszej kolejności nakaz rozbiórki obiektu może nastąpić wyłącznie wówczas, gdy przesłanki zastosowania tych instytucji zostaną ustalone w sposób niewątpliwy, tj. co najmniej o stan faktyczny ustalony na podstawie zeznań świadków i oględzin a nie w oparciu o informacje gazetowe, w dodatku nieautoryzowane, gdzie nie ma nawet pewności, czy na zdjęciu rzeczywiście znajduje się przedmiot sprawy. Tym samym organy miały obowiązek dokładnie zbadać istnienie tych przesłanek korzystając z dostępnych środków dowodowych a nie opierając się na luźnych informacjach gazetowych, w których jak ogólnie wiemy, pojawiają się informacje nie mające odzwierciedlenia w stanie faktycznym; zwłaszcza, że w trakcie postępowania zwracano wielokrotnie uwagę na poważne mankamenty materiału dowodowego w rozpatrywanym zakresie, przedstawiając merytoryczne argumenty. Właściciel obiektu, jakim jest gmina D. po latach jego użytkowania, podjął decyzje o jego remoncie. W związku z ograniczeniem środków corocznie przez kilka lat dokonywano w nim bieżących remontów, które jednak po pewnym czasie przestały wystarczać i zaistniała konieczność wykonania remontu kapitalnego, który jednak nie miał nic wspólnego z całkowitą rozbiórką obiektu. Wskazano ponadto, iż stwierdzenie przez Sąd, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną stanowi nadinterpretację przepisów prawa budowlanego. W opisanej sprawie nie było prowadzone postępowanie mające na celu legalizację budowy. Już ten fakt świadczy zdaniem autora skargi kasacyjnej o tym, że sporny obiekt był remontowany a nie przebudowywany. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Zarzut naruszenia art. 48 ustawy Prawo budowlane jest niezasadny przede wszystkim dlatego, iż ewentualne związanie błędnej wykładni tego przepisu prawa materialnego w świetle treści zarzutu, dotyczy samego pojęcia "odbudowa" i "remont", którego treść interpretacyjna ustalana jest na etapie kwalifikacji stanu faktycznego na gruncie art. 3 pkt 6 oraz pkt 8 tej ustawy, która następnie prowadzi do ustalenia konsekwencji na gruncie art. 48 ustawy. Treść terminu "odbudowa" i "remont" nie łączy się zatem z art. 48 ustawy, na gruncie którego ustalona została konsekwencja (sankcja) w postaci nakazu rozbiórki. W istocie zatem zarzut skargi kasacyjnej należy rozumieć jako wskazanie na błędną wykładnię odpowiednich jednostek art. 3 ustawy, prowadzącą do niewłaściwego zastosowania art. 48 w ramach ustalenia normatywnych konsekwencji zakwalifikowania przedmiotowych robót jako wykonanych bez pozwolenia na budowę. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwalifikacji robót budowlanych wykonanych przez inwestora – Gminę D. w odniesieniu do obiektu budowlanego położonego na działce o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości Z. Analiza zebranego w aktach sprawy materiału dowodowego nie pozwala stwierdzić, iż dokonany został remont przedmiotowego budynku. Z zebranej w sprawie dokumentacji wynika, że wykonane prace remontowe obejmowały zdjęcie konstrukcji dachu i wykonanie nowego dachu z wykorzystaniem starych elementów, wykonanie nowego odeskowania wraz z przykryciem papą, oraz zdemontowanie elementów konstrukcyjnych ścian w celu ich obicia zewnętrznego i wewnętrznego z nowych materiałów. Stwierdzić zatem należy, iż z przedmiotowego budynku zostały praktycznie tylko fundamenty. W tych okolicznościach sprawy nie sposób uznać że strona skarżąca kasacyjnie dokonała remontu tego budynku. Jak już zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji definicje remontu podaje art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. Przez remont należy rozumieć wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Istota tej definicji zamyka się w rodzaju robót budowlanych, jednakże te roboty budowlane muszą być wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym. Nie mamy do czynienia z remontem jeśli roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym. Wówczas dokonywana jest odbudowa, która zgodnie z definicją z art. 3 pkt 6 prawa budowlanego zalicza się do budowy. Przy odbudowie powstaje fizycznie nowa substancja budowlana, natomiast przy remoncie dochodzi do odtworzenia substancji istniejącej jako obiekt budowlany. Zasadnicza różnica wynika bowiem z występującego w przypadku odbudowy faktu uprzedniego w stosunku do samego aktu odtworzenia, rozebrania określonych (zużytych) fragmentów obiektu. Rozebranie takie bowiem wyklucza potraktowanie całości robót jako odtworzenie stanu pierwotnego o zakresie remontu, bowiem byłby to remont czegoś, co nie istnieje, jako że zostało właśnie rozebrane. To odtworzenie zatem, które obejmuje rozebranie a następnie "odtworzenie właściwe", wiąże się właśnie z pojęciem odbudowy. Jak zasadnie przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zebrany w sprawie materiał dowodowy dawał podstawę do uznania wykonanych przez stronę skarżącą prac za odbudowę. W takiej sytuacji inwestor zobowiązany jest do uzyskania pozwolenia na budowę. Z wskazanych wyżej względów wszystkie wykonane przez stronę skarżącą kasacyjnie prace budowlane należało uznać za odbudowę, co słusznie uczynił Sąd pierwszej instancji. Skoro zatem inwestor nie dysponował pozwoleniem na budowę, to organy nadzoru budowlanego zobowiązane były do przeprowadzenia postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.