IV SA/Po 798/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2011 r. sprawy ze skargi "A" sp. z o.o. w P. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] czerwca [...] r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania oddala skargę Pismem z dnia [...] maja [...] r., nr [...] (dalej pismo z dnia [...] maja 2011 r.) Naczelnik Urzędu Celnego w P. (dalej Naczelnik Urzędu Celnego albo organ I instancji) powołując się na przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 23 października 2009 r. w sprawie wyznaczenia naczelników urzędów celnych właściwych do dopuszczenia do eksploatacji i użytkowania automatów i urządzeń do gier oraz określenia obszarów ich właściwości miejscowej (Dz. U. 2009 r., nr 180, poz. 1397) zawiadomił, że poświadczenie automatu do gier o niskich wygranych (nr rejestracji [...], nr fabryczny [...], nr zezwolenia [...]) z mocy prawa utraciło ważność dnia [...] stycznia 2011 r. Zgodnie z §10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz. U. 2003 r., nr 102, poz. 946 ze zm., dalej rozporządzenie z 2003 r.), poświadczenie rejestracji traci ważność wraz z wygaśnięciem zezwolenia, o którym mowa w art. 24 ust.1, 1a i 1b ustawy. W rozpatrywanej sprawie Naczelnik Urzędu stwierdził, że zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych (art. 24 ust. 1b ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych - Dz. U. 1992 r. nr 4, poz. 27 ze zm.), w oparciu o które dokonano rejestracji powyższego automatu do gier utraciło ważność. Tym samym z mocy prawa, wraz z wygaśnięciem zezwolenia, utraciło ważność poświadczenie jego rejestracji. Odwołanie od powyższego pisma z dnia [...] maja 2011 r. określonego jako decyzja administracyjna złożył "A" Spółka z o.o. (dalej odwołująca albo skarżąca) wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania. Wskazanemu pismu odwołująca zarzuciła: 1) naruszenie art. 92 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji, ewentualnie także art. 143 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. 2009 r., nr 201, poz. 1540 ze zm.) przez zastosowanie w sprawie § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia z 2003 r., mimo że zostało ono w tym zakresie wydane bez upoważnienia ustawowego, 2) ewentualnie - z zastrzeżeniem punktu 1 powyżej - naruszenie § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia z 2003 r. przez orzeczenie o wygaśnięciu rejestracji automatu, mimo że nie wygasło zezwolenie, w oparciu o które jest on użytkowany, 3) naruszenie art. 128 oraz art. 208 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. 2005 r., nr 8, poz. 60 ze zm., dalej op) przez orzeczenie w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej, mimo braku podstaw prawnych w tym zakresie w op ani też w przepisach ustaw podatkowych, 4) naruszenie art. 210 § 1 pkt 4, pkt 7, § 4 i § 5 w związku z art. 120 i art. 121 § 1 op przez wydanie decyzji niezawierającej wszystkich elementów wymaganych wspomnianymi przepisami oraz wprowadzające w błąd oznaczenie pisma. W uzasadnieniu odwołująca wskazała, że pomimo nie nazwania pisma z dnia [...] maja 2011 r. decyzją, wykazuje ono minimum elementów wystarczających do uznania go za decyzję w rozumieniu art. 207 § 1 op. Do owego minimum orzecznictwo sądów zalicza: oznaczenie organu wydającego akt (Naczelnik Urzędu Celnego), adresata aktu (odwołująca), rozstrzygnięcie o istocie sprawy (orzeczenie o wygaśnięciu, względnie uchyleniu poświadczenia rejestracji konkretnego automatu i o jego wyrejestrowaniu) oraz podpis i pieczęć osoby działającej w imieniu organu. Dodatkowo, doręczone odwołującej pismo posiada szczątkowe uzasadnienie oraz datę wydania, które również są elementami decyzji, jednak od ich zamieszczenia czy braku nie zależy byt tego rodzaju aktu administracyjnego. Wobec tego odwołująca stwierdziła, że gdy pismo organu jest decyzją, odwołująca została uprawniona do jego zaskarżenia. W dalszej części uzasadnienia odwołująca uargumentowała poszczególne sformułowane na wstępie zarzuty. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] (dalej postanowienie z dnia [...] czerwca 2011 r.) Dyrektor Izby Celnej w Poznaniu (dalej Dyrektor Izby Celnej albo organ II instancji) działając na podstawie art. 228 §1 pkt 1, § 2, art. 219 op stwierdził niedopuszczalność złożonego odwołania. W uzasadnieniu Dyrektor Izby Celnej zauważył, że środki zaskarżenia, tj. odwołanie lub zażalenie służą wszczęciu postępowania przed organem II instancji, zmierzającego do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej przed organem I instancji wydaniem postanowienia lub decyzji. Jedynie w ramach takiego postępowania może dojść do skontrolowania w trybie zgodności z prawem rozstrzygnięcia, jakie zapadło w tym organie. Zatem podstawowym warunkiem dopuszczalności odwołania w przedmiotowej sprawie jest istnienie decyzji organu I instancji. Dopóki nie zostanie wydana decyzja organu I instancji i nie wejdzie ona do obrotu prawnego, odwołanie od niej nie jest dopuszczalne. Mamy bowiem w takiej sytuacji do czynienia z niedopuszczalnością odwołania z przyczyn przedmiotowych. Wyrejestrowując w systemie KRAG automat do gier o niskich wygranych opisany w piśmie z dnia [...] maja 2011 r., Naczelnik Urzędu nie wydał decyzji, tylko pismem informującym zawiadomił odwołującą o dokonaniu ww. czynności. Z powyższego wynika zatem, że w rozpatrywanej sprawie nie ma przesłanek ku temu, aby rozpatrzyć złożone odwołanie, ponieważ z przyczyn przedmiotowych jest ono niedopuszczalne. W złożonej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. (dalej WSA) R. T. Spółka z o.o. wniosła o uchylenie postanowienia z dnia 30 czerwca 2011 r. w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotowemu postanowieniu skarżąca zarzuciła: 1) rażące naruszenie art. 228 § 1 pkt 1 op przez bezpodstawne uznanie, że zaskarżona odwołaniem informacja Naczelnika Urzędu Celnego nie jest decyzją w rozumieniu tej ustawy i w konsekwencji orzeczenie o niedopuszczalności złożonego od niej odwołania, 2) naruszenie art. 124 w zw. z art. 121 § 1 op przez faktyczny brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy i brak ustosunkowania się do argumentów skarżącej. W uzasadnieniu skarżąca zauważyła, że mimo braku oznaczenia pisma z dnia 11 maja 2011 r. jako decyzji administracyjnej, zawierało ono niezbędne elementy decyzji w rozumieniu art. 207 § 1 op, takie jak: oznaczenie organu wydającego akt (Naczelnik Urzędu Celnego), adresata aktu (skarżąca), rozstrzygnięcie o istocie sprawy (orzeczenie o tym, że "poświadczenie rejestracji" skarżącej "traci ważność"), skutkujące wyrejestrowaniem automatu i utratą przez skarżącą prawnej możliwości jego dalszej eksploatacji) oraz podpis i pieczęć osoby działającej w imieniu organu. Dodatkowo doręczona skarżącej "informacja" posiadała szczątkowe uzasadnienie w zakresie prawnej i faktycznej podstawy rozstrzygnięcia przez odwołanie do § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia z 2003 r. Przyjmując, że czynność wyrejestrowania automatu jest czynnością materialno-techniczną związaną z prowadzonym rejestrem automatów Naczelnik Urzędu Celnego pominął okoliczność, że: 1) to, jaki automat znajdzie się w rejestrze prowadzonym przez organ administracji, jest wynikiem stosowania przepisów prawa, tj. dokonania subsumcji określonego stanu faktycznego pod określoną normę prawną, wyinterpretowaną z przepisów prawa w zakresie hipotezy normy prawnej (tj. wygaśnięcia określonych rodzajowo decyzji) oraz jej dyspozycji - skutku prawnego (wygaśnięcia konkretnego poświadczenia rejestracji automatu); opis powyższego procesu stosowania prawa organ w zarysie przedstawił w przedmiotowej "Informacji"; 2) to, jakie automaty znajdą się w rejestrze prowadzonym przez organ administracji bezpośrednio określa prawną i ekonomiczną sytuację skarżącej, tj. decyduje o tym, czy skarżąca będzie mogła eksploatować przedmiotowe automaty, przesądzając o ich statusie prawnym wobec organów administracji, 3) organ administracji dokonuje oczywiście błędnej wykładni znajdujących zastosowanie przepisów prawa oraz ich błędnego zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy, 4) uniemożliwienie skarżącej złożenia odwołania prowadzi do paradoksalnej sytuacji, w której organ administracji może dokonać arbitralnej lub omyłkowej "informacji", a skarżąca traci możliwość eksploatacji urządzenia i nie będzie miała możliwości wzruszenia błędnej i wywołującej konkretne skutki prawne i ekonomiczne "Informacji" organu administracji. Tym bardziej, że w niniejszej sprawie organ oparł się na przesłance prawnej, która nie istnieje w powołanych przez organ przepisach prawa i jest z nimi wyraźnie sprzeczna. Zaskarżone postanowienie z dnia [...] czerwca 2011 r. narusza art. 228 § 1 pkt 1 op, co w pełni uzasadnia jego uchylenie w całości. Ponadto w sposób rażący narusza ono ponadto art. 124 w zw. z art. 121 § 1 op przez faktyczny brak należytego uzasadnienia postanowienia w zakresie oceny, że przedmiot zaskarżenia nie jest decyzją. Uzasadnieniem takim nie jest zwięzłe przytoczenie przepisów i ogólnikowe stwierdzenie, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z "tylko pismem informującym", a nie decyzją w rozumieniu przepisów op, pomimo że skarżąca w odwołaniu z dnia [...] maja 2011 r. wskazała elementy przedmiotowego "pisma" wykazujące wszystkie istotne cechy decyzji administracyjnej. Tym bardziej, że jasnym jest, że "pismo" nie musi zawierać wszystkich elementów wymienionych w art. 210 op, żeby być decyzją w rozumieniu op, co wiąże się z zagadnieniem zapewnienia odpowiednich gwarancji proceduralnych dla strony. Skarżąca podkreśliła jednocześnie, że zaskarżone postanowienie narusza zasadę rozpatrywania sprawy w sposób budzący zaufanie stron postępowania i zgodnie z tzw. zasadą przekonywania (wyjaśnienia zasadności przesłanek rozstrzygnięcia). W dalszej części uzasadnienia skarżąca podkreśliła, że zarówno przepisy ustawy o grach i zakładach, jak i przepisy rozporządzenia z 2003 r. w sposób jednoznaczny określają charakter prawny aktu rejestracji automatu do gier jako aktu kształtującego sytuację prawną strony postępowania. Akt rejestracji automatu zamieszczony w poświadczeniu rejestracji kształtuje sytuację prawną zainteresowanego podmiotu w ten sposób, że decyduje o dopuszczeniu danego automatu do gier do eksploatacji oraz o stwierdzeniu uprawnienia do wprowadzenia danego automatu do eksploatacji i jego użytkowania. Zdaniem skarżącej, o dopuszczalności złożenia odwołania powinny decydować cechy i charakter prawny aktu administracyjnego, który ma być tym środkiem zaskarżony, a nie wady i zaniechania przy wydaniu tego aktu (k. 5-16 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie. Odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Dyrektor Izby Celnej wskazał, że pismo informujące o wyrejestrowaniu automatu do gier o niskich wygranych z Krajowego Rejestru Automatów do Gier (KRAG) w związku z utratą ważności poświadczenia rejestracji nie zawiera nowego rozstrzygnięcia organu, które rodziłoby konkretne obowiązki albo przyzwało dodatkowe uprawnienia. Stanowi ono konsekwencję upływu sześcioletniego okresu obowiązywania zezwolenia. Biorąc pod uwagę, że odwołanie strony może dotyczyć jedynie decyzji administracyjnej, w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości z uwagi na brak rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej (k. 26-28 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Złożona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Wskazać również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Przedmiotem sprawowanej w niniejszej sprawie kontroli była zgodność z prawem postanowienia z dnia [...] czerwca 2011 r. stwierdzającego niedopuszczalność złożonego przez skarżącą odwołania z przyczyn przedmiotowych. Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości pogląd, że o charakterze danego aktu administracyjnego decyduje jego treść, a nie nazwa. Przez pojęcie "decyzja administracyjna" rozumie się każdy, na podstawie powszechnie obowiązującego przepisu prawa, władczy i jednostronny akt organu administracji, rozstrzygający konkretną sprawę i skierowany do imiennie oznaczonego adresata, niezwiązanego z organem ani węzłem zależności organizacyjnej, ani też podległości służbowej (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, str. 23). Władczej i jednostronnej formie działania organu nie można domniemywać, lecz podstawy do wydania decyzji administracyjnej należy upatrywać z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego. Powyżej wymienionych cech przypisywanych decyzji administracyjnej nie posiada pismo Naczelnika Urzędu Celnego w P. z dnia [...] maja 2011 r., zawiadamiające skarżącą, że poświadczenie rejestracji automatu do gier o niskich wygranych nr [...] z dniem [...] stycznia 2011 r. z mocy prawa utraciło ważność. Podstawę prawną działania organów w niniejszej sprawie stanowił § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia z 2003 r., zgodnie z którym poświadczenie rejestracji automatu lub urządzenia do gier traci ważność wraz z wygaśnięciem zezwolenia, o którym mowa w art. 24 ust. 1, 1a i 1b ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych. W orzecznictwie przyjmuje się, że poświadczenie rejestracji automatu lub urządzenia do gier jest czynnością materialno-techniczną, którą upoważniony organ potwierdził spełnienie przez urządzenie wymogów określonych w przepisach prawa (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 19 kwietnia 2011r. sygn. akt I SA/Bk 752/10, postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 30 maja 2011 r., sygn. akt III SA/Gd 153/11, postanowienie WSA w Szczecinie z dnia 21 czerwca 2011 r., II SA/Sz 545/11 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Czynność organu podjęta w niniejszej sprawie ma charakter faktyczny polegający na ustaleniu przez organ administracji, w których poświadczeniach rejestracji automatów do gier zostały wskazane zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie urządzania i prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych, których wygasł termin obowiązywania oraz wyrejestrowaniu automatów. Zaskarżone w niniejszej sprawie czynności faktyczne, stanowią konsekwencję wygaśnięcia zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie urządzania i prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych i nie rodzą pierwotnie żadnych obowiązków. O wskazanym wyżej charakterze czynności świadczy również analiza przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z 2003 r., w szczególności regulacje dotyczące eksploatacji i użytkowania automatów i urządzeń do gier, uzależnienie rejestracji (na wniosku o rejestrację) od uprzednich badań technicznych przez niezależną od organu "jednostkę badającą" możliwość zawieszenia eksploatacji automatu, czy wycofania automatu przez podmiot prowadzący gry i to niezależnie od woli organu poświadczającego rejestrację. Skoro więc nie jest możliwym funkcjonowanie automatu bez posiadania zezwolenia – to fakt wygaśnięcia zezwolenia powoduje utratę ważności poświadczenia rejestracji. To też zasadnie Dyrektor Izby Celnej uznał na podstawie art. 228 § 1 pkt 1 § 2, art. 219 op niedopuszczalność odwołania od pisma z 11 maja 2011 r. Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.