IV SA/Wa 109/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie Sędzia WSA Kaja Angerman, Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2010 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego 2004r., po rozpatrzeniu odwołania L. K., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy J. z dnia [...] stycznia 2004r. stwierdzającą brak możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z zapleczem, na działkach oznaczonych nr [...] i [...] położonych we wsi M. Wyrokiem z dnia 18 listopada 2004 r. sygn. akt IV SA/Wa 332/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi L. K., uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2004 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę, Wójt Gminy J. decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z zapleczem na terenie nieruchomości złożonej z działek o nr ew. [...] i [...] położonej we wsi M. gm. J. o łącznej pow. [...] m². Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. – po rozpoznaniu odwołania L. K. - utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy J. z dnia [...] czerwca 2009 r. Uzasadniając swoje stanowisko organ podniósł, iż działki, na której planowana jest inwestycja są oznaczone w ewidencji gruntów jako użytek leśny – Ls V i tym samym wymagają zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Dz. U. Nr 80 poz. 717 w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych – Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). W uprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego teren ten nie był objęty taką zgodą, a także obecnie brak jest takiej zgody na zmianę przeznaczenia tych terenów leśnych na cele nieleśne. Dla terenu, na którym znajdują się działki nr [...] i [...] została podjęta przez Radę Gminy J. uchwała z dnia [...] marca 2009 r. o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże do chwili obecnej organ nie wystąpił z wnioskiem o zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. W ocenie organu, brak spełnienia przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym musi skutkować odmową ustalenia wnioskowanych dla działek nr [...] i [...], warunków zabudowy. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, iż w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, nie może uwzględnić argumentacji skarżącej odnośnie zasad zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się L. K. i wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi podniosła, iż Gmina ogranicza jej prawo własności poprzez nadmierną kontrolę, ograniczając (a właściwie eliminując) możliwość korzystania przez skarżącą z przysługującego jej prawa własności do działek nr [...] i [...]. Nie wyważona została proporcja pomiędzy interesem publicznym, a indywidualnym interesem właściciela. Dodatkowo skarżąca wskazała, iż pozbawienie jej własności w/w działek (a do tego sprowadzają się w istocie wydane decyzje) winno skutkować przyznaniem skarżącej odszkodowania bądź przyznania jej nieruchomości o tej samej wartości. Dalej skarżąca przytoczyła argumentację świadczącą, jej zdaniem, o bezprawności działania organów administracji publicznej w jej sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2009 r. odpowiada prawu. Na wstępie podkreślić należy – odnosząc się do głównego zarzutu skargi - iż prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też przepis art. 140 k.c., zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów bardzo wielu ustaw. W niniejszej sprawie istotne jest ograniczenie wynikające z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z art. 61 ust. 1 powołanej ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W rozpoznawanej sprawy jako podstawę odmowy organy wskazały brak spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt. 4 i 5 ustawy, wskazując, iż działka na terenie której planowana jest inwestycja jest działką leśną, która nie uzyskała zgodny na zmianę jej przeznaczenia na cele nieleśne. Regulacja ta jest wymogiem prawnym, który nie stanowi nowości, koresponduje on bowiem z regulacją ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ustawę tę należy zaś traktować jako przepisy odrębne, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5. Wbrew jej unormowaniom nie można bowiem zmienić przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne. Według art. 7 powołanej ustawy, przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne wymagającego uzyskania zgody właściwego organu określonego w ust. 2 w/w przepisu, dokonuje się jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten statuuje zatem ogólną zasadę, iż zmiany przeznaczenia w/w gruntów można dokonać jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wskazać jednak należy, iż na gruncie obowiązującej obecnie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, możliwe jest także wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla obszaru wymagającego zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych, jeżeli teren którego dotyczy inwestycja objęty jest zgodą uzyskaną przy sporządzeniu planów miejscowych obowiązujących przed 1 stycznia 1995 r. Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy podnieść, iż w niniejszej sprawie, nie budzi wątpliwości, iż działki nr [...] i [...] położone we wsi M. gm. J. o łącznej pow. [...] m², stanowią las w rozumieniu ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U z 2005 r. Nr 45, poz. 435 ze zm). Okoliczność, iż jest to grunt leśny potwierdza załączony do akt sprawy wypis z rejestru gruntów, jak również faktu tego nie kwestionuje skarżąca, wywodząc jedynie, iż wydane w sprawie decyzje naruszają jej prawo własności. Ponadto w poprzednio obowiązującym na tym terenie miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, działki skarżącej również nie były objęte zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. W ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy słusznie zatem przyjęły, iż skoro działki, na których planowana jest inwestycja nie są objęte zgodą o której mowa w art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, to co do zasady zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym niedopuszczalna jest ich zabudowa. Podnieść jednak należy, zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w doktrynie powyższego przepisu nie można interpretować jako zakazu wydawania decyzji pozytywnych dla terenów rolnych i leśnych, byłoby to nieuzasadnione ograniczenie interesów inwestorów i właścicieli, sprzeczne z celem, dla jakiego go ustanowiono. Celem tym jest podkreślenie prawnej ochrony gruntów rolnych i leśnych przed niekontrolowaną zmianą przeznaczenia, nie zaś blokowanie inwestycji służących rolniczemu lub leśnemu wykorzystaniu tych gruntów. Można zatem wydawać decyzję o warunkach zabudowy, ale jedynie dla przedsięwzięć, które są zgodne z rolnym lub leśnym przeznaczeniem terenu, a zatem nie prowadzą do zmiany jego przeznaczenia, a jedynie służyć mają kontynuacji celu na jaki teren jest przeznaczony, pogłębieniu posiadanej przez niego funkcji. Do takich przedsięwzięć, nie zalicza się jednak planowana inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z zapleczem. Reasumując należy uznać, iż w obecnym stanie prawnym brak jest podstaw, jak słusznie uznały orzekające w sprawie organy, do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy nie może zmieniać przeznaczenia gruntu, a jedynie wskazuje, czy na danej działce mając na uwadze jej obecne przeznaczenie dopuszczalna jest planowana przez inwestorów zabudowa oraz określa jej parametry. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, zobowiązany jest zatem dokonać oceny stanu faktycznego sprawy, jaki istnieje w dacie orzekania. Na dzień wydania decyzji działki skarżącej były działkami o charakterze leśnym, a nie budowlanym i brak było (i jest) zgody na zmianę przeznaczenia tych terenów na cele nieleśne. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.