II GSK 332/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia del. WSA Izabela Głowacka-Klimas Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 20 października 2011 r. sygn. akt III SA/Lu 349/11 w sprawie ze skargi D. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w L.; 2. zasądzą od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz D. K. kwotę 1340 (tysiąc trzysta czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. I Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. objętym skargą kasacyjną wyrokiem oddalił skargę D. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2011 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Relacjonując przebieg sprawy Sąd I instancji podał, że 2 lipca 2010 r. podczas kontroli zespołu pojazdów, przeprowadzonej przez inspektora transportu drogowego stwierdzono wykonywanie przewozu drogowego, na podstawie licencji udzielonej D. K., używanych części samochodowych z Niemiec do Polski. Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Lubuski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącego karę pieniężna w wysokości 7.000 złotych, w tym 6.000 złotych za przewóz drogowy (wwóz) odpadów na terytorium Polski bez wymaganego zezwolenia. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] marca 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji prawidłowo zakwalifikował przewożony ładunek jako odpady z grupy 16 określonej w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1206, dalej: rozporządzenie w sprawie katalogu odpadów). Organ odwoławczy wskazał przy tym, że dla takiej oceny nie miała znaczenia okoliczność późniejszego posortowania ładunku pod kątem jego dalszej przydatności i użycia. Podkreślił, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz. U. Nr 124, poz. 859 ze zm., dalej: ustawa o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów) i rozporządzeniem (WE) nr 1013/2006 z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. Urz. UE L 190, str. 1, dalej: rozporządzenie nr 1013/2006) przemieszanie odpadów wymaga uprzedniego pisemnego zgłoszenia i zgody właściwego organu - Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. Skarżący takiego zezwolenia nie uzyskał, a zatem zasadnym było nałożenie na niego kary pieniężnej za naruszenie określone w lp. 7.5 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2007 Nr 7, poz. 13 ze zm., dalej ustawa o transporcie drogowym). Sąd I instancji, wyjaśniając powody oddalenia skargi, uznał za prawidłowe stanowisko organów, że przewożone przez skarżącego używane części samochodowe stanowiły odpady w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r., Nr 185, poz. 1234 ze zm., dalej: ustawa o odpadach) oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy. Sąd przyjął, że dla uznania określonych przedmiotów za odpady nie było istotne oznaczenie ładunku przez nadawcę oraz wiedza dokonującego przewozu o charakterze ładunku, a także okoliczność dokonania przez odbiorcę sortowania ładunku. Decydujący, w ocenie Sądu, był stan ładunku w chwili dokonania przewozu. Zasadnie wobec tego organy zaklasyfikowały przewożony przez skarżącego ładunek jako odpady z grupy 16 określonej w rozporządzeniu w sprawie katalogu odpadów, podlegające przepisom ustawa o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Skoro powołana ustawa nakłada obowiązek uzyskania zezwolenia od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na przywóz odpadów na teren kraju, a skarżący takiego zezwolenia nie posiadał, trafnym było przyjęcie, że wykonywał on przewóz drogowy naruszając przepisy o odpadach, co w konsekwencji uzasadniało nałożenie na niego kary pieniężnej w oparciu o przepisy ustawy o transporcie drogowym – art. 92 ust. 1 pkt 3 i lp. 7.5. załącznika do tej ustawy. Bez wpływu dla wyniku sprawy według Sądu I instancji były ustalenia kontroli przeprowadzonej u skarżącego, przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w L., w toku, której nie stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przewozu odpadów, albowiem organ ten działa na podstawie innych przepisów – ustawa o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, – która określa inne warunki nałożenia kary na transportującego odpady niż ustawa o transporcie drogowym zawierająca podstawę do nałożenia kary za wykonywanie przewozu z naruszeniem przepisów o odpadach. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.). II Skarga kasacyjną D. K. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie: 1. prawa materialnego: - art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na chybionym uznaniu, że przewożony w dniu 2 lipca 2010 r. ładunek stanowił odpady w rozumieniu wskazanego powyżej przepisu, w sytuacji, gdy wnikliwa analiza materiału dowodowego, nie uzasadnia takiego wniosku i wyklucza uznanie przewożonego przez skarżącego ładunku jako odpady; - art. 92 ust. 1 pkt 3 i 8, ust. 4 ustawy o transporcie drogowym poprzez niewłaściwe zastosowanie, wobec nietrafnego uznania, że skarżący wykonując przewóz drogowy naruszył przepisy ustawy o odpadach oraz przepisy wspólnotowe dotyczące przewozów drogowych, w sytuacji, gdy wskazane powyżej uchybienia polegające na niewłaściwym zastosowaniu przepisów ustawy o odpadach, skutkowały wadliwym rozstrzygnięciem; 2. przepisów postępowania: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a polegające na zaniechaniu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz ograniczeniu postępowania dowodowego jedynie do sporządzenia dokumentacji fotograficznej, przesłuchania w charakterze świadka kierowcy oraz odebrania wyjaśnień od skarżącego, co skutkowało dokonaniem dowolnych ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonego orzeczenia. Podnosząc te zarzuty skarżący domagał się uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji względnie, w przypadku nieuwzględnienia zarzutów naruszenia przepisów postępowania, oraz spełnienia warunków określonych w art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego poprzez jej uchylenie jak również uchylenie decyzji Lubuskiego Inspektora Transportu Drogowego. Skarżący wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Kontroli Sądu I instancji poddana została decyzja wydana na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym w związku z poz. 7.5 załącznika do tej ustawy. Powołana w decyzji i zaaprobowana przez Sąd I instancji podstawa materialnoprawna oznacza, że na skarżącego nałożono karę pieniężną za wykonywanie przewozu drogowego z naruszeniem przepisów o odpadach (92 ust.1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym w ówczesnym brzmieniu) polegającego na wwozie odpadów na terytorium Polski bez wymaganego zezwolenia (poz. 7.5 załącznika do ustawy). W ocenie Sądu I instancji, a wcześniej organów zezwolenia, o którym mowa w poz. 7.5 załącznika do ustawy o transporcie drogowym to zezwolenie wydawane przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska określone w art. 4 pkt 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Natomiast odpadem w rozumieniu analizowanego deliktu, określonego w poz. 7.5. załącznika do ustawy o transporcie drogowym jest każda substancji lub przedmiot należąca do jednej z kategorii, określonych w załączniku nr 1 do ustawy o odpadach, której posiadacz pozbywa się, zamierza pozbyć się lub do ich pozbycia się jest zobowiązany. Dalej Sąd stwierdził, że w akcie wykonawczym do ustawy o odpadach, rozporządzeniu w sprawie katalogu odpadów, wymieniono zużyte lub nienadające się do użytkowania pojazdy, w tym m.in. zużyte opony, metale żelazne i metale nieżelazne. Ustalając wzorzec kontroli materialnoprawnej Sąd przyjął, że w sprawie miały zastosowanie przepisy: ustawy o transporcie drogowym, ustawy o odpadach oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie w sprawie katalogu odpadów oraz ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Wzorzec ten jest nieprawidłowy. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o odpadach ustawa ta określa zasady postępowania z odpadami w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, a w szczególności zasady zapobiegania powstawaniu odpadów lub ograniczania ilości odpadów i ich negatywnego oddziaływania na środowisko, a także odzysku lub unieszkodliwiania odpadów. W myśl natomiast jej art. 2 ust. 3 pkt 9 przepisy ustawy (o odpadach) nie naruszają w zakresie postępowania z odpadami przepisów ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "nie naruszają w zakresie postępowania z odpadami przepisów" oznacza, że jeżeli przepisy ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów zawierają własną regulację dotyczącą postępowania z odpadami, to mają pierwszeństwo przed ustawą o odpadach. Taka sama relacja pomiędzy dwoma ustawami - o odpadach i o - międzynarodowym przemieszczaniu odpadów - została ustanowiona w art. 1 ust. 2 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, stanowiącym, że przepisy tej ustawy nie naruszają postanowień ustawy o odpadach. Wobec tego należy ustalić, która z ustaw, reguluje kwestie wydania zezwolenia na transport odpadów. Sąd I instancji przyjął, że czyni to ustawa o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów i powołał się na art. 4 pkt. 1 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że zezwolenie na przywóz odpadów na teren kraju wydaje Główny Inspektor Ochrony Środowiska. Uszło jednak uwadze Sądu I instancji, że zezwolenie, o którym mowa w art. 4 pkt 1 wydawane jest na wniosek zgłaszającego, którego definicja zawarta jest w art. 2 pkt 15 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006. Zgodnie z tym przepisem zgłaszającym jest jedna z osób lub jeden z podmiotów wyszczególnionych poniżej, w kolejności przyjętej w tym wykazie - wytwórca pierwotny; lub - posiadający zezwolenie nowy wytwórca, który wykonuje działania poprzedzające przemieszczanie; lub - posiadający zezwolenie podmiot zbierający, który w wyniku połączenia niewielkich ilości jednego rodzaju odpadów zebranych z różnych źródeł utworzył wysyłkę, która ma się rozpocząć z jednego miejsca wskazanego w zgłoszeniu; lub - zarejestrowany sprzedawca, który został upoważniony na piśmie przez wytwórcę pierwotnego, nowego wytwórcę lub posiadający zezwolenie podmiot zbierający, określonych, w pkt i), ii) oraz iii), do działania w ich imieniu w charakterze zgłaszającego; - zarejestrowany pośrednik, który został upoważniony na piśmie przez wytwórcę pierwotnego, nowego wytwórcę lub posiadający zezwolenie podmiot zbierający, określonych w pkt i), ii) oraz iii), do działania w ich imieniu w charakterze zgłaszającego; - posiadacz, jeżeli wszystkie osoby określone w pkt i), ii), iii), iv) oraz w odpowiednich przypadkach w pkt v) są nieznane lub niewypłacalne. Z regulacji zawartych w ustawie o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, która określa postępowanie i organy właściwe do wykonania zadań z zakresu międzynarodowego przemieszczania odpadów wynikających z rozporządzenia nr 1013/2006 wynika, że w zezwoleniach na przywóz, wywóz lub tranzyt odpadów przez teren kraju Główny Inspektor Ochrony Środowiska określa m.in. zgłaszającego, odbiorcę lub odbiorców odpadów oraz przewoźnika odpadów. Zgodnie natomiast z art. 6 ust. 5 komentowanej ustawy w przypadku, gdy nastąpiły zmiany elementów zezwolenia, o których mowa w ust. 1, z wyjątkiem zmiany przewoźnika lub przewoźników uczestniczących w międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, konieczne jest dokonanie nowego zgłoszenia. W przypadku zmiany dotyczącej przewoźnika lub przewoźników odpadów wydane zezwolenie zmienia się, w drodze decyzji zmieniającej, na wniosek zgłaszającego. Przytoczone przepisy wskazują wprost, że zezwolenie, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów nie jest zezwoleniem wydawanym przewoźnikowi, a ściślej rzecz ujmując, nie jest zezwoleniem na wykonywanie przewozu drogowego odpadów, o którym mowa w punkcie 7.5 załącznika do transportu drogowego. Nie oznacza to, że wykonywanie przewozu drogowego odpadów nie wymaga zezwolenia. Regulacje dotyczące wydania zezwoleń na transport drogowy opadów zawarte są w ustawie o odpadach. Zgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w czasie kontroli, prowadzenie transportu odpadów wymaga uzyskania zezwolenia z zastrzeżeniem art. 31 ust.1, art. 32 ust. 1 i art. 33 ust. 1a i 4. Zezwolenie to, stosownie do art. 28 ust. 2 pkt 2 wydaje w drodze decyzji starosta. Z dotychczasowych rozważań wynika, że skoro ustawa o odpadach zawiera własną regulacje dotycząca wydawania zezwoleń na prowadzenie transportu odpadów, to przepisy tej ustawy, a nie ustawy o międzynarodowy przemieszczaniu odpadów mają w tej sprawie zastosowanie (art. 2 ust. 3 pkt 9 ustawy o odpadach i art. 1 ust. 2 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów). To z kolei czyni usprawiedliwionym zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 92 ust.1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym w zakresie, w jakim Sąd I instancji przyjął, że skarżący naruszył przepisu ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Dokonanie przez Sąd I instancji kontroli zaskarżonej decyzji w aspekcie jej zgodności z przepisami ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów sprawiło, że poza zakresem oceny pozostawała zgodność decyzji z przepisami ustawy o odpadach dotyczącymi zezwolenia na transport odpadów. Za usprawiedliwiony należało uznać także zarzut skargi kasacyjnej postawiony w oparciu o podstawę kasacyjną, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.. Dla ustalenia, że w dniu kontroli był wykonywany transport odpadów istotnym było wykazanie, że przewożony przez przewoźnika towar to zużyte lub nienadające się do użytkowania odpady z demontażu, przeglądu i konserwacji pojazdów. Z rozporządzenia w sprawie katalogu odpadów wynika jednoznacznie, że tylko te części pojazdów, które są zużyte lub nie nadają się do użytkowania stanowią odpad w rozumieniu definicji zawartej w art. 3 ust.1 o odpadach. Zwrot "zużyte lub nienadające się do użytkowania" nie może być utożsamiany z określenie "używane". Tymczasem Sąd I instancji przyjął, że "używane, nieposortowane części samochodowe, wskazane w protokole kontroli, przewożone przez firmę skarżącego odpowiadają definicji odpadów i obowiązującej klasyfikacji odpadów". Zrównanie pojęcia "używane" ze zwrotami wprowadzonymi przez prawodawcę w rozporządzeniu w sprawie katalogu odpadów sprawiło, że Sąd I instancji przedwcześnie uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami postępowania, a zatem, że wyjaśniono wszystkie istotne elementy stanu faktycznego niezbędne do prawidłowej jego subsumcji. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu Sądu I instancji, że "na ocenę zgodności z prawem decyzji nie ma wpływu fakt, że w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniach 9 - 13 grudnia 2010 r. przez inspektora Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w L. nie stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przewozu odpadów". Ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu kontroli nr 1/2010 wynika, że celem jej była ocena wypełniania wymogów w zakresie "rozporządzenia 1013/WE w sprawie transgranicznego przemieszczania odpadów". Kontrolą objęto "usługę przewozu towaru w postaci używanych części do samochodów... pozyskaną na zasadzie zlecenia firmy spedycyjnej" wykonaną w dniu 2 lipca 2010 r. W toku kontroli nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości. Istotne jest także to, że kontrola została przeprowadzona przed wydaniem zaskarżonej decyzji w tej sprawie. Jakkolwiek zgodzić się należy z Sądem I instancji, że wyniki tej kontroli nie wiążą organu uprawionego do nakładania kar za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, to nie powinno budzić wątpliwości, że w sytuacji takiej jaka miała miejsce w tej sprawie powstaje uzasadnione przypuszczenie, ze nie zostało w sposób dostateczny wyjaśnione, czy przewożony przez skarżącego towar był odpadem, czy też nie. Tym bardziej, że w art. 3 ust. 4 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów wprowadzono obowiązek współdziałania organów odpowiedzialnych za wykonanie rozporządzenia nr 1013/2006 z m.in. Inspekcją Transportu Drogowego w zakresie klasyfikacji towarów jako spełniających przesłanki do uznania ich za odpady. Z tych powodów za usprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia art. 145§ 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a.. Natomiast przedwczesnym jest zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Skoro w sprawie nie wyjaśniono istotnych okoliczności, a mianowicie czy przewożony towar to zużyte lub nienadające się do użycia części samochodowe, to nie można oceniać prawidłowości zastosowania art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach zawierającego definicję odpadów. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i § 18 ust.1 pkt 2 a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz.U. z 2013r. poz. 461) orzekł jak w sentencji.