I OSK 367/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie NSA Joanna Runge - Lissowska (spr.) del. NSA Jolanta Sikorska Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 369/11 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 20 października 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 369/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] stycznia 2011 r. nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja Starosty Piaseczyńskiego z [...] marca 2010 r. nr [...], orzekająca o zwrocie na rzecz W. i L. M. – następców prawnych b. właścicieli – części wywłaszczonej nieruchomości, położonej w Warszawie przy ul. J. róg Al. J.. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd przedstawił następująco: Umową z 1 października 1978 r., zawartą na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, Skarb Państwa nabył od S. i B. M. gospodarstwo rolne w Warszawie przy ul. Z., oznaczone numerami 7 i 105, pod budowę zespołu mieszkaniowego "Ursynów Północny" z lokalizacją ulic miejskich, przy czym część nieruchomości została wykupiona na wniosek wywłaszczonych właścicieli. 24 września 1997 r. b. właściciele wystąpili o zwrot nieruchomości, a ich następcy prawni pismem z 15 stycznia 2004 r. wniosek ten ponowili. Organy orzekły o zwrocie części nieruchomości, bowiem cel wywłaszczenia został zrealizowany jedynie na części, zaś pozostała podlegająca zwrotowi została zagospodarowana po 22 latach, przy czym nie na cel wywłaszczenia, gdyż za taki nie można uznać stacji benzynowej wybudowanej przez podmiot komercyjny. Prezydent m.st. Warszawy w skardze zarzucił, że organy nie uwzględniły faktu, że prawie połowa nieruchomości została wykupiona na wniosek b. właścicieli i była położona poza lokalizacją inwestycji, zaś stacja benzynowa, ulice, pętla autobusowa, znajdujące się na nieruchomości została rozpoczęta w terminie 7 lat od wywłaszczenia. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd stwierdził, iż cel wywłaszczenia – budowa osiedla mieszkaniowego – został zrealizowany jedynie na części nieruchomości, zaś na działkach obecnie oznaczonych numerami 10/4 i 10/5 wybudowano dopiero w 1995 r. stację benzynową, przez podmiot niepubliczny, bowiem firmę [...], na podstawie decyzji z 17 czerwca 1994 r., co oznacza, że cel nie został zrealizowany nie tylko w terminie wskazanym w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale w ogóle. Budowy stacji benzynowej przez podmiot, na rzecz którego nie dokonano wywłaszczenia nie można uznać za realizację celu – budowy osiedla mieszkaniowego – podkreślił Sąd, dodając, że stan sprawy wynika z niebudzącego wątpliwości materiału dowodowego. Miasto st. Warszawa, reprezentowane przez radcę prawnego, wniosło skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na naruszeniu art. 137 § 1 z dnia 11 sierpnia o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 262, poz. 2603) w wyniku czego uznano, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, polegające na naruszeniu art. 113 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. skutkiem czego zamknięto rozprawę nie wyjaśniając wszelkich okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, w tym realizacji zespołu mieszkaniowego "Ursynów Północny". W uzasadnieniu skargi podkreślono, że budowa osiedli mieszkaniowych jest procesem wieloletnim, a stacja paliw jest częścią infrastruktury i służy mieszkańcom, zaś przed wybudowaniem stacji na działkach istniały jezdnie i chodniki, co pominięto, a nadto warunek wskazany w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami musi odnosić się do całości wywłaszczonej nieruchomości, a nie jej części. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, iż Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), dalej "p.p.s.a.", jest związany granicami skargi kasacyjnej, stąd w celu prawidłowego jej sporządzenia art. 175 § 1 tej ustawy przewiduje tzw. przymus adwokacko-radcowski. Stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej, szczególnie dotyczące naruszenia prawa materialnego zostały wskazane w sposób zwyczajnie byle jaki. Ustawa o gospodarce nieruchomościami jest z daty 27 sierpnia 1997 r., a jej artykuły dzielą się na ustępy, punkty, itd. W zarzucie zaś dotyczącym tej ustawy wskazano jej datę na 11 sierpnia, nie podając roku, jako przepis powołano art. 137 § 1. Trzeba powiedzieć, że przepisu takiego w ustawie o gospodarce nieruchomościami w ogóle nie ma, natomiast nie ma też ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 11 sierpnia roku 2004 jak by sugerował sposób przytoczenia tego aktu. Skoro jednak podany jest tytuł ustawy, zaś w uzasadnieniu powołano się na art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, należało uznać, że naruszenie tego przepisu przez niewłaściwe zastosowanie zarzucono Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości toczy się na wniosek poprzednich właścicieli lub ich spadkobierców, składany na podstawie art. 136 § 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zwrot jest możliwy o ile nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137. Stanowiący podstawę do domagania się zwrotu nieruchomości art. 136 ust. 3 odsyła do art. 137, aby można było ustalić czy nieruchomość na cel wywłaszczenia stała się zbędna czy też nie. Przepis ten, tj. art. 137 w ust. 1 określa sytuacje, których zaistnienie oznacza zbędność na cel wywłaszczenia, w ust. 2 zaś stwierdza, że dotyczy to także części wywłaszczonej nieruchomości. Artykuł 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami miał zatem w sprawie zastosowanie, zatem zarzut jego niewłaściwego zastosowania jest zupełnie nietrafny. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej zdaje się wynikać, że chodziło raczej o błędną wykładnię tego przepisu, gdyż, zdaniem skarżącego Miasta, jego przesłanki nie zostały spełnione. W uzasadnieniu podniesiono też, że przepisy wskazane w ust. 1 art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczą całej nieruchomości, a nie jej części. O tej kwestii przesądza ust. 2 tego artykułu, choć przepis ten z kolei nie został w ogóle przytoczony. Gdyby jednak mieć na uwadze, że skarżącemu Miastu chodziło o niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię art. 137 jako całości to i tak nie można uznać takich zarzutów za usprawiedliwione. Oczywiste jest, że budowa osiedla mieszkaniowego – taki był cel wywłaszczenia – jest inwestycją wieloletnią, jednak określając warunki zabudowy nieruchomości na cel wywłaszczenia – ustawodawca to przewidział, ustalając w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami okresy realizacji celu. Zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia ma miejsce wówczas, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu – pkt 1 ust. 1 art. 137, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany – pkt 2 ust. 1 art. 137. W terminach zatem i w sposób wskazany w tych przepisach nawet przy inwestycjach wieloletnich należy realizować cel wywłaszczenia, aby można było mówić o tym, że wywłaszczona nieruchomość nie stała się zbędna. W przeciwnym wypadku mamy do czynienia właśnie ze zbędnością, jeżeli w ciągu 7 lat nie rozpoczęto prac lub w ciągu 10 lat nie zrealizowano go. W niniejszej sprawie miała miejsce właśnie sytuacja zbędności na cel wywłaszczenia, w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zasadnie bowiem organy i Wojewódzki Sąd uznały, iż budowa, na wywłaszczonej od małż. M. w 1973 r. nieruchomości, przez firmę [...] stacji benzynowej, na podstawie decyzji z 1994 r., a oddanej do użytkowania w 1995 r. wyczerpuje znamiona zbędności. Celem wywłaszczenia dokonanego w 1973 r. nie mogła być budowa przez podmiot komercyjny stacji benzynowej, zwłaszcza że miało to miejsce po 22 latach od wywłaszczenia. Inwestycja ta nie została ani rozpoczęta w terminie wskazanym w pkt 1 ust. 1 art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani zakończona w terminie określonym w pkt 2 ust. 1 art. 137, a budowa została wykonana przez podmiot, na rzecz którego nie nastąpiło wywłaszczenie. Artykuł 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części nieruchomości zwrotowi podlega pozostała część i taka właśnie sytuacja miała miejsce w sprawie. Decyzja o zwrocie dotyczy bowiem tylko części nieruchomości zbędnej na cel wywłaszczenia, w rozumieniu art. 137 ust. 1 tej ustawy. W skardze kasacyjnej postawiony został też zarzut naruszenia przepisów postępowania, przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności. Wojewódzki Sąd zauważył, że materiał dowodowy sprawy nie budzi wątpliwości i należy się z tą oceną zgodzić. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, że materiał nie został zgromadzony, ale że skarżące Miasto inaczej ocenia wnioski z niego wyciągnięte. Jednak to, iż skarżące Miasto nie zgadza się z oceną organów i Sądu nie świadczy o brakach materiału dowodowego, tym samym naruszeniu przepisów dotyczących obowiązku zgromadzenia materiału sprawy celem jej wszechstronnego wyjaśnienia. Zarzuty skargi kasacyjnej tak dotyczące naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego są zatem nieusprawiedliwione i Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.