II OSK 47/12

Dnia 9 maja 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.) sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółki Akcyjnej [...] Oddział w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 października 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 579/11 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną II OSK 47 / 12 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 20 października 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną przez A. W. decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2010 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż po interwencji [...] S.A. Oddział w T. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Stalowej Woli ustalił, iż na działce nr [...], na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...] " w S. od ok. 9 lat znajduje się murowana altana, częściowo podpiwniczona, na fundamencie betonowym. Altana ta, wybudowana przez A. W. o wymiarach 3,62 x 3,00 m i wysokość 2,50- 2,00 m, znajduje się w odległości 3,40 m od gazociągu wysokoprężnego Ø 700/6,3 MPa relacji Jarosław - Rozwadów. Nadto organ stwierdził, że gazociąg powstał ok. 1964 r. jako obiekt inżynierski, zaliczony do budownictwa specjalnego na budowę, którego, zgodnie z art. 36 obowiązującego wówczas Prawa budowlanego z 1961 r. wymagane było pozwolenie. Takiego pozwolenia jednak nie uzyskano. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Stalowej Woli na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) nakazał A. W. rozbiórkę altany. Wskazując na art. 29 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego organ uznał, że przedmiotowa altana została wybudowana w sposób, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 tej ustawy- powodujący zagrożenie zdrowia i bezpieczeństwa ludzi. Nadto organ powołał rozporządzenie Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. (Dz. U. Nr 139, poz. 686), które określało odległości podstawowe gazociągów od wolno stojących budynków niemieszkalnych. W przypadku gazociągów wysokiego ciśnienia 500- 800 mm i ciśnieniu 2,5- 10 MPa- było to 30 m (odległość zmniejszona do 15 m w przypadku stosowania zmniejszonego naprężenia zredukowanego w ściance rury), a z kolei w § 9 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 97, poz. 1055), wprowadzono pojęcie "strefy kontrolowanej", gdzie nie należy wznosić budynków, urządzać stałych składów i magazynów w odległości 12 m od gazociągów wysokiego ciśnienia o średnicy nominalnej DN powyżej 500. Zdaniem organu, altana wybudowana w odległości 3,40 m od istniejącego gazociągu wysokoprężnego narusza wyżej wskazane odległości, stanowiąc rażące naruszenie zasad bezpieczeństwa. W tej sytuacji brak było możliwości usunięcia występującego zagrożenia w sposób inny niż poprzez rozbiórkę tego obiektu. W odwołaniu od powyższego decyzji A. W. podniosła, że działkę nabyła w 2001 r., a altanę wybudowała w 2002 r. W tym czasie, podobnie jak wcześniej, nikt nie wiedział, że przez ogród działkowy przebiega gazociąg. O fakcie tym zarząd Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" został poinformowany dopiero w grudniu 2007 r. Winę za zaistniałą sytuację ponosi operator gazociągów i to on powinien ponosić też odpowiedzialność finansową. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podtrzymał stanowisko organu I instancji, że budowa altanki nie wymagała pozwolenia na budowę, jednakże została ona wybudowana w sposób powodujący zagrożenie życia i zdrowia (art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). W przypadku robót już zakończonych zgodnie z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego organ winien ocenić zaistniały stan faktyczny pod kątem art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 tej ustawy. Jak ustalił organ odwoławczy, w czasie budowy altany aktem prawnym regulującym bezpieczne odległości gazociągów wysokoprężnych od innych obiektów było rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe przewidujące podstawową odległość budynków, stałych składów i magazynów od gazociągów wysokiego ciśnienia o średnicy nominalnej DN powyżej 500- 12 m. Ustawodawca nie określił w tym rozporządzeniu jednoznacznie wymogów w zakresie bezpiecznych odległości nowo wybudowanych obiektów od gazociągów już istniejących, niemniej jednak żadne obowiązujące wcześniej przepisy nie dopuszczały sytuowania obiektów w odległości 3,40 m od gazociągu wysokoprężnego. Zlokalizowanie przedmiotowej altanki w takiej właśnie odległości wyklucza możliwość doprowadzenia jej do stanu zgodnego z prawem poprzez nakazanie określonych czynności na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a w tej sytuacji zachodzą uzasadnione okoliczności do wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Skargę na powyższą decyzję złożyła A. W., powtarzając argumentację przedstawioną w złożonym odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo. W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, że altana będąca własnością skarżącej została wybudowana ok. 2001- 2002 r. na terenie ogródków działkowych, w odległości 3,40 m od gazociągu wysokoprężnego Ø 700/6,3 MPa relacji Jarosław – Rozwadów, który jak wynika z ustaleń organów wykonano w latach 1963-1964, bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nie budzi również wątpliwości fakt, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wybudowania altany, realizacja tego typu obiektu nie wymagała pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Istotne jest też to, iż ani skarżąca, ani też Zarząd ogródków działkowych, nie wiedzieli o istnieniu gazociągu i nie znali jego przebiegu aż do 2007r. Wskazując na przytoczone powyżej ustalenia organu odwoławczego, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wymagania odległościowe w zakresie gazociągów w akcie rangi rozporządzenia po raz pierwszy wprowadzono w rozporządzeniu Ministra Przemysłu z dnia 24 czerwca 1989 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 45, poz. 243). Kolejno obowiązującymi były: rozporządzenie Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. (Dz. U. Nr 139, poz. 686) i rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. (Dz. U. Nr 97, poz. 1055). Każde z tych rozporządzeń zawierało jednak przepis przejściowy, który wyłączał jego obowiązywanie w zakresie gazociągów wybudowanych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia lub dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę (odpowiednio § 52 i § 91). Podobne uregulowanie (§ 89) zawiera obecnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 97, poz. 1055). Ponadto w § 1 ust. 1 tego rozporządzenia wyraźnie określono, że stosuje się go przy projektowaniu, budowie, przebudowie lub rozbudowie sieci gazowych służących do przesyłania i dystrybucji paliw gazowych. W tej sytuacji, skoro przepisy rozporządzenia z 2001 r., obowiązującego zarówno w dacie budowy altany, jak i obecnie, nie normują kwestii dopuszczalnych odległości nowo wybudowanych obiektów w stosunku do istniejących gazociągów, to brak było zdaniem Sądu pierwszej instancji podstaw, by zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, wywodzić właśnie z tych przepisów. Tego rodzaju zagrożenie bezpieczeństwa nie jest zresztą równoznaczne z naruszeniem przepisów techniczno- budowlanych i może wynikać z innych okoliczności, a rzeczą organu stosującego art. 50 ust. 1 tej ustawy jest wykazanie, że takie zagrożenie, spowodowane wykonywaniem robót budowlanych, może zaistnieć. W ocenie Sądu pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie zagrożenie bezpieczeństwa, stanowiące podstawę decyzji o rozbiórce nie zostało wykazane, co czyni zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję wadliwymi, bo naruszającymi art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Jednocześnie naruszenie tych przepisów, Sąd uznał za mogące mieć istotny wpływ na jej wynik, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) obliguje do uchylenia decyzji organów obu instancji wobec konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. Jak wskazał Sąd, w ponownie prowadzonym postępowaniu organ wyjaśni, czy istniejąca na działce nr [...], na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w S. altana powoduje zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, bądź zagrożenie środowiska i na czym to zagrożenie polega, a w dalszej kolejności wyda decyzję odpowiadającą prawu. Przy tej ocenie organ winien uwzględnić, że legalnie wzniesiona altana istnieje "bezkolizyjnie" od ok. 10 lat, przede wszystkim zaś fakt, iż obowiązek dbałości o bezpieczeństwo i właściwą eksploatację sieci gazowych należy do operatora sieci, który powinien podjąć działania zabezpieczające według warunków i przepisów wewnętrznych. Obowiązek ten nie może być przerzucany na właścicieli czy użytkowników gruntów sąsiednich, na co wskazywano już w orzecznictwie. Wskazując na powyżej stwierdzone naruszenie przepisów K.p.a. oraz przepisów prawa materialnego art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 P.p.s.a. orzekł, jak na wstępie. Pozostałe elementy rozstrzygnięcia podjęto na mocy art. 152 i art. 250 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł [...] S.A. Oddział w T. (zwany dalej Spółką), zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: 1. przepisów § 1 oraz § 89 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 97 poz. 1055) polegające na ich błędnej wykładni, która doprowadziła do niezastosowania rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 139 poz. 686) i przyjęcie, że brak jest w niniejszej sprawie przepisów określających wymagane odległości obiektu budowlanego (altany) od przebiegającego gazociągu; 2. art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7 poz. 46) poprzez niezastosowanie i przyjęcie, że normy określające odległości gazociągów od budowli obowiązujące w latach 60-tych i 70-tych XX wieku nie stanowią przepisów techniczno- budowlanych, których stosowanie wymagane było przez obowiązujące wówczas Prawo budowlane; 3. art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że naruszenie przepisów i norm określających odległości od gazociągów na skutek lokalizacji obiektu budowlanego (altany) nie stanowi zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska. Wskazując na powyższe zarzuty kasacji, Spółka wniosła o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu wniesionej kasacji Spółka dokonała analizy przepisów określających minimalne odległości od gazociągów od 1959 r., wywodząc z nich, iż badanie treści przepisów, wytycznych, norm branżowych oraz treści przepisów wykonawczych z roku 1978, z roku 1989, z roku 1995 i z roku 2001 prowadzi do wniosku, iż w stosunku do gazociągu wybudowanego w latach sześćdziesiątych XX wieku oraz do wybudowanej w latach 2001- 2002 altany należy stosować przepisy rozporządzenia z 1995 r. Jedynie taka wykładnia gramatycznego brzmienia przepisów intertemporalnych kolejnych rozporządzeń daje się pogodzić z racją dyktowaną względami bezpieczeństwa, zważywszy na okoliczność wcześniejszego realizowania sieci gazowych przy daleko bardziej niedoskonałych materiałach, technologiach, niższych standardach obowiązujących wykonawców. W tym też zakresie wywiedziono, że odległość od gazociągu DN 700 budynku mieszkalnego winna wynosić 25 m, zaś budynku pomocniczego 15 m, a więc przedmiotowa altana, zlokalizowana w odległości 3,40 m od gazociągu wysokoprężnego w sposób oczywisty narusza przepisy tego rozporządzenia, a przez to stanowi zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W związku z przedstawionymi podstawami wniesionej kasacji koniecznym jest wyjaśnienie, iż stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, określoną w § 2 tego przepisu. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych we wniesionej kasacji podstaw. Przed dokonaniem analizy poszczególnych zarzutów przedstawionych we wniesionej kasacji stwierdzić trzeba, iż poza sporem pozostawał fakt, że wybudowana ok. 2001- 2002 r. na terenie ogródków działkowych altana, której realizacja zgodnie z obowiązującymi w czasie jej budowy przepisami nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania stosownego zgłoszenia, znajduje się w odległości 3,40 m od gazociągu wysokoprężnego. Wskazanie na powyższą datę realizacji altany, której dotyczy niniejsze postępowanie jest przy tym szczególnie istotne z uwagi na treść zarzutów przedstawionych w złożonej kasacji. Za chybiony uznać trzeba wskazany w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane. Przepis ten, bowiem ze względu na uchylenie ustawy Prawo budowlane z 1961 r. z dniem 1 marca 1975 r., przy uwzględnieniu daty realizacji przedmiotowej altanki, nie mógł mieć zastosowania do oceny legalności jej budowy. Nie do przyjęcia jest też prezentowana w kasacji koncepcja, aby przepisy właściwe dla realizacji gazociągu, o jakim mowa w niniejszej sprawie, pomimo ich uchylenia, mogły mieć zastosowanie do oceny legalności realizowanych później robót budowlanych. Nie jest też trafny wskazany we wniesionej kasacji zarzut dotyczący naruszenia przepisów § 1 oraz § 89 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. i wadliwego, zdaniem strony skarżącej niezastosowania rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. Stwierdzić przede wszystkim trzeba, iż ustalając właściwy na moment budowy altany akt prawny regulujący bezpieczne odległości gazociągów wysokoprężnych od innych obiektów, Sąd pierwszej instancji podzielił ocenę organu odwoławczego, iż było to rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe. W rozpoznawanej kasacji, Spółka wskazała natomiast, iż przepisami tymi winno być uprzednio obowiązujące w stosunku do powyższego rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe. Z uwagi jednak na to, iż rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. weszło w życie z dniem 12 grudnia 2001 r., zauważyć należy, iż brak dokładnego określenia terminu wybudowania przedmiotowej altany, uniemożliwia precyzyjne wskazanie rozporządzenia obowiązującego w dacie realizacji altany. Powyższa kwestia pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy, ze względu na przyczyny, z jakich nastąpiło uchylenie kontrolowanej w sprawie decyzji skarżonym wyrokiem. Sąd pierwszej instancji nakazał, bowiem organom, i to nie tylko z uwagi na brak zachowania należytej odległości od istniejącego gazociągu, odniesienie się do możliwości wystąpienia zagrożenia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W wyroku tym wskazano na braki przeprowadzonego przez organy postępowania wyjaśniającego, które uniemożliwiały ocenę zasadności przyjęcia wskazanej w decyzji materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia. Wnosząca skargę kasacyjną Spółka nie przedstawiła natomiast żadnych takich zarzutów, które podważałyby stanowisko Sądu pierwszej instancji, co do naruszenia kontrolowaną w sprawie decyzją przepisów procesowych. Tym samym uprawniony jest wniosek, iż zarzuty Sądu Wojewódzkiego, co do braków w zakresie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego nie były przez stronę wnoszącą kasację kwestionowane. W konsekwencji za pozbawiony zasadności uznać trzeba zarzut naruszenia skarżonym wyrokiem art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Mając powyższe względy na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną.