II SA/Rz 579/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Ewa Partyka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 października 2011 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na rzecz adwokata M. R. z Kancelarii Adwokackiej wynagrodzenie w kwocie 295 zł 20/100 /słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/ tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym: tytułem wynagrodzenia kwotę 240 zł / słownie : dwieście czterdzieści złotych/ i tytułem 23 % podatku VAT kwotę 55 zł 20/100 / słownie: pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/. II SA/Rz 579/11 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r., nr [...], nakazującą A. W. rozbiórkę altany murowanej wybudowanej na działce nr 1913, na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w S. W postawie prawnej wskazano art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.). Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że po interwencji A. S.A. Oddział [...] w sprawie kolizji altanek położonych na terenie ogródków działkowych z gazociągiem Ø 700/6,3 MPa relacji J. – R., organ I instancji ustalił, iż na działce nr 1913 na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w S. od ok. 9 lat istnieje murowana altana, częściowo podpiwniczona, na fundamencie betonowym. Altana ta, wybudowana przez A. W., ma wymiary 3,62 x 3,00 m, wysokość 2,50 – 2,00 m i znajduje się w odległości 3,40 m od gazociągu wysokoprężnego Ø 700/6,3 MPa relacji J. – R. Organ I instancji ustalił, że gazociąg powstał ok. 1964 r. jako obiekt inżynierski, zaliczony do budownictwa specjalnego, na budowę którego, zgodnie z art. 36 obowiązującego wówczas Prawa budowlanego z 1961 r. wymagane było pozwolenie. Takiego pozwolenia jednak nie uzyskano, gazociąg stanowi więc samowolę budowlaną. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał A. W. rozbiórkę przedmiotowej altany. W uzasadnieniu stwierdził, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414), pozwolenia na budowę ani zgłoszenia nie wymagała budowa altan i obiektów gospodarczych na działkach w pracowniczych ogródkach działkowych o powierzchni zabudowy do 25 m² w miastach i 35 m² poza granicami miast oraz wysokości 5 m przy dachach stromych i 4m przy dachach płaskich. Przedmiotowa altana została jednak wybudowana w sposób, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, czyli w sposób powodujący zagrożenie zdrowia i bezpieczeństwa ludzi. Organ I instancji powołał się na rozporządzenie - Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. (Dz. U. Nr 139, poz. 686), które określało odległości podstawowe gazociągów od wolnostojących budynków niemieszkalnych – w przypadku gazociągów wysokiego ciśnienia 500-800 mm i ciśnieniu 2,5 – 10 MPa – było to 30 m (odległość zmniejszona do 15 m w przypadku stosowania zmniejszonego naprężenia zredukowanego w ściance rury) oraz na § 9 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 97, poz. 1055), które wprowadza pojęcie "strefy kontrolowanej", gdzie nie należy wznosić budynków, urządza stałych składów i magazynów w odległości 12 m od gazociągów wysokiego ciśnienia o średnicy nominalnej DN powyżej 500. Altana wybudowana w odległości 3,40 m od istniejącego gazociągu wysokoprężnego narusza ww. odległości, stanowiąc rażące naruszenie zasad bezpieczeństwa. W tej sytuacji brak było możliwości usunięcia występującego zagrożenia w sposób inny niż poprzez rozbiórkę tego obiektu. W odwołaniu od tej decyzji A. W. podniosła, że działkę nabyła w 2001 r., a altanę wybudowała w 2002 r.. W tym czasie, podobnie jak wcześniej, nikt nie wiedział, że przez ogród działkowy przebiega gazociąg. O fakcie takim poinformowany został zarząd Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" dopiero w grudniu 2007 r. Winę za zaistniałą sytuację ponosi operator gazociągów i to on powinien ponosić też odpowiedzialność finansową – tj. być obciążony kosztami rozbiórki i postawienia nowego obiektu. Po rozpatrzeniu tego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podtrzymał stanowisko organu I instancji, że budowa altanki nie wymagała pozwolenia na budowę, jednakże została ona wybudowana w sposób, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, czyli powodujący zagrożenie życia i zdrowia. Z uwagi na zakończenie robót budowlanych, zbędnym stało się ich wstrzymywanie w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. W przypadku robót już zakończonych, jak stanowi art. 51 ust. 7, organ winien ocenić zaistniały stan faktyczny pod kątem art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 ww ustawy. W czasie budowy altany aktem prawnym regulującym bezpieczne odległości gazociągów wysokoprężnych od innych obiektów było rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 97, poz. 1055), przewidujące podstawową odległość budynków, stałych składów i magazynów od gazociągów wysokiego ciśnienia o średnicy nominalnej DN powyżej 500 – 12 m. Ustawodawca nie określił w tym rozporządzeniu jednoznacznie wymogów w zakresie bezpiecznych odległości nowo wybudowanych obiektów od gazociągów już istniejących, niemniej jednak żadne obowiązujące wcześniej przepisy nie dopuszczały sytuowania obiektów w odległości 3,40 m od gazociągu wysokoprężnego. Zlokalizowanie przedmiotowej altanki w takiej właśnie odległości wyklucza możliwość doprowadzenia jej do stanu zgodnego z prawem poprzez nakazanie określonych czynności na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, a w tej sytuacji zachodzą uzasadnione okoliczności do wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Decyzję tę zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A. W., nie wskazując kierunku jej weryfikacji. W skardze, podobnie jak w odwołaniu podniosła, że Zarząd ogrodu działkowego nie miał informacji o przebiegu gazociągu, podobnie jak ona sama. Altanę wzniosła w miejscu poprzednio istniejącej, która była spróchniała. Koszt budowy był bardzo wysoki z uwagi na brak wody i prądu na działce, co zmusiło skarżącą do zaciągnięcia kredytu na sfinalizowanie inwestycji. Uważa, że w zaistniałej sytuacji, kiedy nadzór budowlany i operator gazociągu nie przekazali użytkownikom działek informacji o istniejącym gazociągu, to operator A. powinien wybudować jej nową altanę, wówczas wyrazi zgodę na rozbiórkę dotychczasowej. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo. Materialnoprawną podstawę tych decyzji stanowią przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 , art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623, ze zm.). Pierwszy z wymienionych przepisów stanowi, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49 b ust. 1 (budowa obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia lub pomimo wniesienia sprzeciwu) właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 organ ten przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, nakazuje w drodze decyzji zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części (pkt 1), albo nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (pkt 2), a w przypadku odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę - nakłada obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego i ewentualnie inne czynności (pkt 3). Powołany w podstawie prawnej art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nakazuje stosować odpowiednio art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3, jeżeli roboty, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49 b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Kierując się powołanymi przepisami organy stwierdziły, że usytuowanie będącej przedmiotem postępowania altany w odległości 3,40 m od gazociągu wysokoprężnego wyklucza możliwość doprowadzenia jej do stanu zgodnego z prawem poprzez nakazanie określonych czynności, co skutkuje koniecznością jej rozbiórki. W świetle zgromadzonego przez organy materiału dowodowego tego rodzaju konkluzja jest co najmniej przedwczesna. W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, że altana będąca własnością skarżącej została wybudowana ok. 2001-2002 r. na terenie ogródków działkowych, w odległości 3,40 m od gazociągu wysokoprężnego Ø 700/6,3 MPa relacji J. – R., który jak wynika z ustaleń organów wykonano w latach 1963-1964 , bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nie budzi również wątpliwości fakt, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wybudowania altany, budowa tego typu obiektu nie wymagała pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Skarżąca podkreśla, że zarówno ona, jak i Zarząd ogródków działkowych, nie wiedzieli o istnieniu gazociągu i nie znali jego przebiegu aż do 2007 r. Organy orzekające w sprawie uznały, iż usytuowanie altany w odległości 3,40 m od gazociągu stanowi rażące naruszenie zasad bezpieczeństwa. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji wskazał, że w czasie budowy altany, tj. w 2001-2002 r., aktem prawnym regulującym bezpieczne odległości gazociągów wysokoprężnych od innych obiektów było rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 97, poz. 1055), przewidujące podstawową odległość budynków, stałych składów i magazynów od gazociągów wysokiego ciśnienia o średnicy nominalnej DN powyżej 500 – 12 m. Ustawodawca nie określił w tym rozporządzeniu jednoznacznie wymogów w zakresie bezpiecznych odległości nowo wybudowanych obiektów od gazociągów już istniejących, niemniej jednak żadne obowiązujące wcześniej przepisy nie dopuszczały sytuowania obiektów w odległości 3,40 m od gazociągu wysokoprężnego. Na tę okoliczność organ przytoczył uregulowania obowiązujące na przestrzeni ostatnich 40 lat, poczynając od normy branżowej – 71/8976-31 z dnia 18 marca 1971 r. "Odległości bezpieczne gazociągów wysokiego ciśnienia ułożonych w ziemi". Wymagania odległościowe w zakresie gazociągów w akcie rangi rozporządzenia po raz pierwszy wprowadzono w rozporządzeniu Ministra Przemysłu z dnia 24 czerwca 1989 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. z 1989 r. Nr 45, poz. 243). Kolejno obowiązującymi były wymienione w zaskarżonej decyzji rozporządzenie Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. (Dz. U. Nr 139, poz. 686) i rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 97, poz. 1055). Każde z tych rozporządzeń zawierało jednak przepis przejściowy, który wyłączał jego obowiązywanie w zakresie gazociągów wybudowanych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia lub dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę (§ 52 rozporządzenia z 1989 r., § 91 rozporządzenia z 1995 r.). Podobne uregulowanie zawiera obecnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 97, poz. 1055), na co zresztą zwrócił uwagę organ w zaskarżonej decyzji, które w § 89 stanowi, że przepisów rozporządzenia nie stosuje się do gazociągów, stacji gazowych, punktów redukcyjnych, tłoczni i magazynów gazu wybudowanych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia i dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę. Ponadto w § 1 ust. 1 tego rozporządzenia wyraźnie określono, że stosuje się go przy projektowaniu, budowie, przebudowie lub rozbudowie sieci gazowych służących do przesyłania i dystrybucji paliw gazowych. W tej sytuacji, skoro przepisy rozporządzenia z 2001 r., obowiązującego zarówno w dacie budowy altany, jak i obecnie, nie normują kwestii dopuszczalnych odległości nowo wybudowanych obiektów w stosunku do istniejących gazociągów, brak jest podstaw, by zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, wywodzić właśnie z tych przepisów. Tego rodzaju zagrożenie bezpieczeństwa nie jest zresztą równoznaczne z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych i może wynikać z innych okoliczności, a rzeczą organu stosującego art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane jest wykazanie, że takie zagrożenie, spowodowane wykonywaniem robót budowlanych, może zaistnieć. W rozpoznawanej sprawie zagrożenie bezpieczeństwa, stanowiące podstawę decyzji o rozbiórce nie zostało wykazane, co czyni zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję wadliwymi, bo naruszającymi art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wymienione przepisy obligują organy do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie jego całokształtu czy dana okoliczność została udowodniona. Naruszenie tych przepisów w rozpatrywanej sprawie Sąd uznał za mogące mieć istotny wpływ na jej wynik, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) P.p.s.a. obliguje do uchylenia decyzji organów obu instancji, wobec konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ wyjaśni, czy istniejąca na działce nr 1913, na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w S. altana powoduje zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, bądź zagrożenie środowiska i na czym to zagrożenie polega, a w dalszej kolejności wyda decyzję odpowiadająca prawu. Przy tej ocenie organ winien uwzględnić, że legalnie wzniesiona altana istnieje "bezkolizyjnie" od ok. 10 lat, przede wszystkim zaś fakt, iż obowiązek dbałości o bezpieczeństwo i właściwą eksploatację sieci gazowych należy do operatora sieci, który powinien podjąć działania zabezpieczające według warunków i przepisów wewnętrznych. Obowiązek ten nie może być przerzucany na właścicieli czy użytkowników gruntów sąsiednich, co wskazywał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 19.10.2005 r., sygn. VII SA/Wa 1288/04 oraz NSA z dnia 12.03.2009 r., sygn. akt II OSK 337/08, nie publ. Podobny zresztą pogląd zajął tut. Sąd w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 767/09, oddalając skargę A. S.A. Odział [...] na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie kolizji budynku gospodarczego z gazociągiem wysokoprężnym Ø 300/4,0 MPa, relacji S. -K. Sąd podzielił wówczas pogląd organu, iż brak wykazania realnego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi przy braku naruszenia przepisów prowadzić muszą do przyjęcia braku podstaw prawnych do dalszego prowadzenia postępowania czyli jego bezprzedmiotowości. Z wszystkich tych przyczyn, uznając, iż zaskarżona decyzja i poprzedzającą ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. naruszają wymienione wyżej przepisy postępowania art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz przepisy prawa materialnego – art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił obie te decyzje. Na podstawie art. 152 P.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Sąd przyznał wynagrodzenie wyznaczonemu w ramach prawa pomocy adwokatowi w oparciu o art. 250 P.p.s.a.