II OSK 337/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) sędzia NSA Stanisław Nowakowski Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 897/07 w sprawie ze skargi [...] S.A. w W. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 897/07 oddalono skargę [...] S.A. w W. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] maja 2007 r., którym w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwana dalej P.p.s.a.) uchylił własne postanowienie z dnia [...] marca 2007 r. i odmówił wstrzymania prowadzenia robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] w T., realizowanego przez inwestorów E. i A. S.. Organ odwoławczy podniósł, że w sprawie zastosowanie mają przepisy rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe, gazociągi wysokiego ciśnienia powyżej 0,4 MPa z uwagi na fakt wybudowania gazociągu w latach 40 ubiegłego wieku. Postępowanie jest prowadzone z wniosku Regionalnego Oddziału Przemysłu w T. działającego z ramienia [...] S.A. w W. o wstrzymanie budowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] w T.. Według organu pierwszej instancji budynek realizowany jest na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 2001 r. w odległości 12,50m od istniejącego gazociągu. Organ administracji publicznej drugiej instancji przyjął, stosując art. 54 § 3 P.p.s.a., że wcześniej wadliwie uznał, iż w sprawie zastosowanie miało rozporządzenie Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 139, poz. 686), gdyż powinno się stosować rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r., o tej samej nazwie, (Dz. U. Nr 97, poz. 1055), które nie przewiduje tak znacznych odległości posadowienia budynku od sieci gazociągu jak w rozporządzeniu z 1995 r. Pogląd ten podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podnosząc, że rozporządzenie z 2001 r. wprowadza pojęcie tzw. strefy kontrolowanej i rezygnuje z wprowadzonego w poprzednim rozporządzeniu sztywnego ustalania odległości w metrach od osi gazociągu (odległość ta zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia z 1995 r. wynosiła 15 m). Sąd pierwszej instancji powołał się na wyrok WSA w Warszawie z 19 października 2005 r. sygn. VII SA/Wa 1288/04 (Lex nr 191362), w którym uznano zasadność takiej wykładni. Sąd Wojewódzki nadto podniósł, że roboty budowlane mogą być wstrzymane tylko w przypadkach wskazanych w prawie budowlanym tj. w art. 50 ust. 1 pkt 1 – 4, a ponieważ inwestorzy działali zgodnie z pozwoleniem na budowę, w grę mogą wchodzić ewentualnie tylko dwie podstawy określone w art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4. Jedna z pkt-u 2, który mówi o wstrzymaniu prowadzonych robót budowlanych wykonywanych "w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia (...)". Przepis ten dotyczy sposobu wykonywania robót, ma zatem zastosowanie do robót budowlanych będących w toku, podczas gdy - jak wynika z oględzin przedmiotowej nieruchomości przeprowadzonych w dniu 6 czerwca 2002r. budynek mieszkalny był już wybudowany (w stanie surowym bez stolarki i pokryty dachem). Druga ewentualność wynika z przepisu (pkt 4), który mógłby być rozważany jako podstawa wstrzymania robót budowlanych między innymi w sytuacji gdy roboty budowlane "istotnie" odbiegają od "warunków określonych" w przepisach. Sąd podkreślił, że inwestorzy działali zgodnie z prawem, mając zaufanie do organów, które prowadziły postępowanie administracyjne (art. 8 kpa). Starostwo powiatowe w Krakowie uzgodniło lokalizację sieci gazociągowej zgodnie z posiadaną ewidencją sieci (k. 8). Rozbieżności w mapach używanych w postępowaniu administracyjnym należy, zdaniem Sądu I instancji, usunąć. Istnieje, w ocenie Sądu, możliwość wymiany gazociągu w taki sposób, aby znajdował się w bezpiecznej odległości od domu skarżących. Postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte w 2006 r. (k. 43 - 50). Wstrzymania robót budowlanych wobec projektowanej przebudowy gazociągu organy nie uznały za celowe wychodząc z założenia, że w praworządnym państwie obywatele nie powinni płacić za błędy urzędów. We wniesionej i sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika (radcę prawnego) skardze kasacyjnej zarzuca się wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie: 1. naruszeniu przepisów § 1 oraz § 89 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. z 2001 r. Nr 97 poz. 1055) polegające na ich błędnej wykładni, która doprowadziła do niezastosowania rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe, (Dz. U. z 1995r. Nr 139 poz. 686) i przyjęcia, że wymagane odległości obiektów budowlanych od przebiegających gazociągów należy ustalać na podstawie przepisów obowiązujących w chwili budowy obiektu budowlanego, a nie w chwili budowy gazociągu; 2. naruszeniu przepisów art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego polegające na jego niezastosowaniu, poprzez dopuszczenie do prowadzenia robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska poprzez budowę budynku mieszkalnego na działce Nr [...] w T. w kolizji z istniejącym gazociągiem wysokiego ciśnienia DN 250 mm. Wskazując na postawione zarzuty pełnomocnik strony skarżącej wnosi o: 1. uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i rozpoznanie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten Sąd; 2. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreśla, że przepisy rozporządzenia z 2001 r. nie działają wstecz i nie dotyczą wymagań dla sieci gazowej wybudowanej lub dla której wydano pozwolenie na budowę przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia czyli przed dniem 12 grudnia 2001 r. Rozporządzenie to wprowadza dużo ostrzejsze wymogi, jakie muszą zostać spełnione w procesie budowy sieci gazowej w stosunku do wymogów, dla gazociągów wybudowanych wcześniej. W ocenie skarżącego takie zmiany w zakresie inwestycji prowadzą do zasadniczej zmiany wymaganych odległości, jakie należy zachować przy realizacji obiektów terenowych w rejonie gazociągów wysokiego ciśnienia. Stąd też dla przedmiotowego gazociągu realizowanego w oparciu o znacznie łagodniejsze przepisy należy bezwzględnie stosować odległości określone w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995r. Tabela wiersz 3 kol. 6 w związku z pkt 2 ppkt 1. Zgodnie bowiem z tym rozporządzeniem, minimalne odległości sieci gazowej określone w tym rozporządzeniu mają odpowiednie zastosowanie przy ustalaniu odległości projektowanych obiektów terenowych w stosunku do istniejących gazociągów i stacji gazowych. Brak natomiast analogicznego przepisu w rozporządzeniu z 30 lipca 2001 roku. Podnosi się w skardze kasacyjnej, że zgodnie z powyższym odległość budynku od gazociągu winna wynosić 15 m., co znalazło potwierdzenie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie 20 października 2005 r. II SA/Lu 725/05, w którym Sąd dokonał interpretacji przepisów międzyczasowych zawartych w kolejnych rozporządzeniach statuujących warunki techniczne dla sieci gazowych. Przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że odległość jaka została przyjęta stanowi nieistotne odstępstwo nawet od warunków wskazanych w rozporządzeniu z 1995 r. jest, w ocenie pełnomocnika skarżącego, błędna. Skoro bowiem odległość ta powinna wynosić 15 m a wynosi 12,5 m to znaczy, że jest istotna, gdyż stanowi to prawie 20%. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej powołano podstawę naruszenia przepisów prawa materialnego, przy czym w punkcie pierwszym skarga kasacyjnej zarzucono niezastosowanie § 89 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. z 2001 r. Nr 97 poz. 1055) polegające na ich błędnej wykładni, która doprowadziła do niezastosowania rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe, (Dz. U. z 1995r. Nr 139 poz. 686). Oba te rozporządzenia nie odnoszą się w ogóle do warunków zabudowy jakim powinny odpowiadać budynki, a mają wyłączne zastosowanie do usytuowania sieci gazowych. Oczywiście, zrozumiałe jest, że sieci gazowe mogą być lokalizowane wyłącznie w przewidzianym prawem zakresie (w szczególności dotyczy to odległości) od budynków i innych obiektów budowlanych, jednakże nie oznacza to, iż można skargę kasacyjną oprzeć na naruszeniu przepisów dotyczących lokalizacji sieci gazowych, w sytuacji gdy przedmiotem postępowania jest pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego. Skarga kasacyjna nie jest tożsama ze skargą jaką wnosi się do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Warunki skargi kasacyjnej są szczególne, gdyż wymagane jest by wskazać podstawy, a nadto przepis art. 183 § 1 stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (co w tej sprawie nie ma zachodzi). Ramy skargi kasacyjnej ograniczają zatem kontrolę, zaskarżonego do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyroku bądź postanowienia. W rozpoznawanej sprawie strona wnosząca skargę kasacyjną kwestionuje odległość obiektu budowlanego od gazociągu. Odległości od obiektów w terenie jakie należało dla gazociągów ustalić stosowanie do rozporządzenia z dnia 14 listopada 1995 r. także dotyczą budowy gazociągów a nie budynków czy obiektów terenowych. Stąd też nie jest kwestią zasadniczą w jakiej odległości od obiektu lokalizuje się gazociągi, a jedynie w jakim zakresie lokalizacja obiektu budowlanego nastąpiła z naruszeniem prawa. Postępowanie administracyjne wykazało, (czego nie podważa się w skardze kasacyjnej), że zmniejszenie strefy ochronnej odległości gazociągu od budynku do 12,50m zamiast 15,00m jest wynikiem usytuowania gazociągu wysokiego ciśnienia niezgodnie z dokumentacją i sprawa doprowadzenia przez właściciela sieci gazowej do zgodności z przepisami w tym zakresie, jest przedmiotem oddzielnego postępowania. Inwestor obiektu budowlanego nie naruszył tym samym pozwolenia na budowę ani nie realizował budowy niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Naruszenie przepisu § 89 rozporządzenia z dnia 30 lipca 2001 r. w ocenie strony skarżącej polega na tym, że przyjęto moc obowiązującą rozporządzenia z 2001 r. zamiast z 1995 r. (w sprawie warunków technicznych jakim powinny opowiadać sieci gazowe), co pozwoliło na niezachowanie odległości lokalizacji budowy budynku mieszkalnego od sieci gazowej. Jednakże strona wnosząca skargę kasacyjną nie wskazuje przepisu jaki został naruszony przez inwestora budynku mieszkalnego a to jest warunkiem koniecznym do uznania czy skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Rozporządzenie z dnia 14 listopada 1995 r. przewiduje w załączniku nr 1 i 2 odległości podstawowe gazociągów od obiektów terenowych. W rozporządzeniu tym nie ma przepisu, który byłby odpowiednikiem § 9 ust. 4 rozporządzenia z dnia 30 lipca 2001 r. Jest to przepis szczególny i dotąd nieznany, odnoszący się do budynków, urządzeń stałych składów i magazynów i innych, które nie mogą być wznoszone w strefie kontrolowanej. Odległości sieci gazowych od obiektów terenowych jakie przewidywało rozporządzenie z 1995 r. nie zostały już przyjęte w rozporządzeniu z 2001 r. Obowiązujące rozporządzenie wprowadza strefę kontrolowaną (§ 9 ust.2), w której – jak już podano wyżej - nie należy wznosić budynków. Zestawiając poprzednie rozwiązanie i aktualne należy dojść do wniosku, że prawodawca w poprzednim akcie prawnym (z 1995 r. jak i we wcześniejszych), uwagę skierował wyłącznie na lokalizację sieci gazowej, nie wnikając expressis verbis w lokalizacje innych obiektów wówczas, gdy sieci te były projektowane. Dopiero na etapie lokalizacji obiektu budowlanego mógł ocenić zakres oddziaływania i ewentualnych zagrożeń ze strony sieci gazowej w stosunku do planowanej zabudowy w jej pobliżu. W praktyce więc odległość sieci gazowej od planowanej inwestycji decydowała o możliwości lokalizacji tego obiektu, aczkolwiek także wtedy nie miałoby to odniesienia do rzeczywistego stanu bezpieczeństwa, gdyby nie właściwy nadzór nad eksploatacją sieci gazowej. Rozporządzenie z 2001 r. te sprawy rozwiązało nakładając na zarządcę sieci gazowej obowiązek szczególnego nadzoru w strefie kontrolowanej. Zbędne stało się wyznaczanie odległości gazociągu od obiektów, a niezbędne wyznaczenie szerokości stref kontrolowanych. Naczelny Sąd Administracyjny podziela zatem wykładnię zawartą w powołanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2005r. sygn. akt VII SA/Wa 1288/04 z tym wszakże zastrzeżeniem, że nadal należy wiązać lokalizację sieci gazowej z bezpieczeństwem a nie tyle z ochroną własności. Jednakże nie tylko jakość materiałów do budowy sieci gazowej (co ma w ocenie strony skarżącej przemawiać za stosowaniem przepisów rozporządzenia z 1995 r.) ale także właściwy nadzór oraz określenie stref kontrolowanych gwarantuje bezpieczeństwo ze strony gazociągów w stosunku do usytuowanych w pobliżu sieci gazowej obiektów budowlanych. Ten aspekt uwypuklony w cytowanym wyroku WSA z dnia 19 października 2005 r. wskazuje na to, że przepis § 89 (przepis przejściowy) ma znaczenie wyłącznie do budowy sieci gazowej i nie ogranicza realizacji obiektów obecnie lokalizowanych w pobliżu gazociągów przez odniesienie do postanowień dawnych rozporządzeń. Zagwarantowanie bezpieczeństwa sieci należy dla właściwego zarządcy sieci gazowej i jedynie konkretne zagrożenie dla otoczenia mogłoby spowodować wstrzymanie budowy opartej na właściwym pozwoleniu i zgodną z zatwierdzonym projektem budowlanym. Trafnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1974 r. Prawo budowlane, bowiem nie zostało wykazane zagrożenie bezpieczeństwa dla ludzi lub mienia bądź zagrożenie dla środowiska. Z tych więc przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił