II SA/Sz 608/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.),, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 października 2011r. sprawy ze skargi R. O. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę Postanowieniem nr [...] z dnia [...]r., wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000r. nr 98 poz. 1071 z późn.zm.) Komendant Policji stwierdził niedopuszczalność odwołania R. O. od rozkazu personalnego Komendanta Policji nr [...] z [...]r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, iż w dniu [...]r. [...] R. O. zwrócił się na do Komendanta Policji o udzielenie informacji w sprawie zmiany jego grupy zaszeregowania z [...] na [...], która miała miejsce w [...]r. Odpowiadając na powyższe pismo Komendant Policji pismem l.dz. [...] z [...]r. poinformował funkcjonariusza, iż rozkazem personalnym Komendanta Policji nr [...] z [...]r. przekwalifikowano należną mu grupę zaszeregowania z [...] na [...] oraz ustalono mnożnik kwoty bazowej w wysokości [...]. Wydanie wskazanego rozkazu personalnego stanowiło konsekwencję wejścia w życie przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. nr 24, poz. 149). W dniu [...] r. [...] R. O. złożył odwołanie od rozkazu personalnego Komendanta Policji nr [...] z dnia [...]r. zarzucając, iż nie był zawiadamiany o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany grupy zaszeregowania i mnożnika kwoty bazowej, a nadto nie zapewniono mu możliwości czynnego udziału w tych postępowaniach, działania poprzez pełnomocnika, zapoznania z materiałami sprawy i nie doręczono decyzji. Odnosząc się do argumentów i zarzutów powyższego odwołania Komendant Policji w uzasadnieniu wydanego postanowienia wskazał, iż z dniem 14 lutego 2008r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. nr 24, poz. 149). Zgodnie z § 4 tego rozporządzenia policjantowi, któremu przed dniem 1 stycznia 2008r. zachowano prawo do zaszeregowania należnego na poprzednio zajmowanym stanowisku służbowym, przysługuje od tego dnia grupa zaszeregowania równorzędna do dotychczasowej, określona w tabeli stanowiącej załącznik nr 4 do rozporządzenia. [...] R. O. pełnił wówczas służbę na stanowisku [...]. Wydanie powyższego rozporządzenia obligowało właściwych przełożonych do skorygowania grup zaszeregowania podległych im policjantów, przy czym zmianie ulegała numeracja grup zaszeregowania oraz przypisanych im mnożników kwoty bazowej. W związku z powyższym Komendant Policji w dniu [...]r. wydał rozkaz personalny nr [...], dla celów ewidencyjno – kadrowych, stwierdzający przekwalifikowanie należnej [...] R. O. grupy zaszeregowania z [...] na [...] oraz ustalenie mnożnika kwoty bazowej w wysokości [...]. Tym samym zrealizowany został gwarantowany przepisami prawa (nie zaś autonomiczną decyzją przełożonego) wzrost uposażenia zasadniczego dla wszystkich policjantów. W przypadku R. O. kwota podwyżki uposażenia zasadniczego wyniosła [...] zł miesięcznie. Powyższy rozkaz nie posiadał waloru decyzji administracyjnej i został wydany wyłącznie do celów ewidencyjno -kadrowych, by ułatwić poszczególnym komórkom organizacyjnym KP oraz Wydziałowi [...] KP przetwarzanie danych, związanych z obsługą kadrową i placową policjantów. Zgodnie z poglądem ukształtowanym w orzecznictwie oraz doktrynie dopuszcza się stwierdzenie niedopuszczalności odwołania z przyczyn przedmiotowych oraz podmiotowych. Wśród przyczyn przedmiotowych wymienić należy brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Natomiast do przyczyn podmiotowych zalicza się przypadki złożenia odwołania przez podmiot nie posiadający zdolności do czynności prawnych oraz brak legitymacji do złożenia odwołania. Jedną z przyczyn niedopuszczalności odwołania stanowi brak przedmiotu odwołania, tj. decyzji administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie przysługuje wyłącznie od decyzji administracyjnej, zatem brak decyzji uniemożliwia rozpoznanie wniesionego odwołania (wyrok WSA z dnia [...]r., sygn. akt [...], LEX nr [...]; wyrok WSA z dnia [...]r., sygn. akt [...], LEX nr [...]). Niedopuszczalne jest zatem odwołanie od takiej czynności organu administracji publicznej, która nie jest decyzją i administracyjną w rozumieniu art. 104 i 107 k.p.a. Nowe przepisy dotyczące zmiany grup zaszeregowania i wysokości mnożników nie i dawały Komendantowi Policji możliwości decydowania w tym zakresie, a jedynie nakładały na niego obowiązek wykonania jednoznacznych dyspozycji rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008r. W tym stanie rzeczy właściwy przełożony nie przyznawał podwładnemu żadnych praw, ani nie nakładał na niego dodatkowych obowiązków, a jedynie wykonał dyspozycję prawodawcy, wprowadzając obligatoryjną podwyżkę uposażenia. Wydany rozkaz personalny nie posiada zatem immanentnej cechy każdej decyzji administracyjnej, jaką jest rozstrzygnięcie co do interesów prawnych strony danego postępowania, dokonywane przez organ administracji publicznej i podlegające ewentualnej weryfikacji w trybie odwoławczym, czy też sądowoadministracyjnym. Wskazany przez [...] R. O. w odwołaniu rozkaz personalny Komendanta Policji nr [...] z [...]r. nie posiada waloru decyzji administracyjnej, ponieważ nie rozstrzyga o przyznaniu mu konkretnych uprawnień, czy też o nałożeniu na niego przewidzianych prawem obowiązków. Dokument ten został sporządzony wyłącznie dla celów finansowo - kadrowych, a regulacja określająca grupę zaszeregowania i wysokość uposażenia zasadniczego wynikała wprost z przepisów cytowanego powyżej rozporządzenia. Zmiany te weszły w życie z mocą wsteczną od początku 2008r. i dotychczas (mimo upływu ponad 3 lat) nie były kwestionowane przez skarżącego, mimo że skala wprowadzonej podwyżki uposażenia zasadniczego ([...] zł miesięcznie) z pewnością nie uszła jego uwadze. W tej sytuacji należało, zgodnie z art. 134 kpa stwierdzić niedopuszczalność odwołania w drodze postanowienia. Powyższe postanowienie R. O. zaskarżył skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając mu naruszenie przepisów : 1. art. 134 w związku z art. 138 kpa, poprzez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania od decyzji, która nie weszła nawet do obrotu prawnego, 2. art. 10 kpa polegające na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu, 3. art. 110 kpa, polegające na tym, że organ II instancyjny rozpatrujący sprawę uznaje decyzję pierwszoinstancyjną jako legalną przed datą jej doręczenia stronie, Podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uchylenie w całości skarżonego postanowienia KP oraz zobowiązanie organu do zgodnego z prawem rozpatrzenia odwołania złożonego z ostrożności procesowej wobec niedoręczenia mu, jako stronie postępowania administracyjnego, wydanej w sprawie decyzji oraz zobowiązanie KP do odrzucenia odwołania, jako przedwcześnie złożonego przed doręczeniem mu decyzji przez KP oraz zobowiązanie KP do podjęcia działania nadzorczego (włączenie z podjęciem sankcji karnych i dyscyplinarnych) wobec Komendy Policji oraz osób winnych niedoręczenia skarżącemu przez [...] lata decyzji dotyczącej kształtowania służbowego stosunku administracyjnego. Nadto wniósł o nałożenie na Komendanta Policji kary finansowej za bezczynność i uporczywe trwanie w niej w najwyższym możliwym wymiarze W uzasadnieniu skargi skarżący wywodzi m.in., iż zgodnie z przepisem art. 28 ust. 1 ustawy o Policji "stosunek służbowy policjanta powstaje w drodze mianowania na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby". Z samej ustawy o Policji wynika zatem, że policjant nie jest "pracownikiem", w rozumieniu art. 2 Kodeksu pracy. Zasada ta jest także potwierdzona w orzecznictwie sądowym. Okoliczność ta powoduje, że wydawanie wszelkich decyzji administracyjnych kształtujących stosunek służbowy będący stosunkiem administracyjnym regulują przepisy ustawy Kodeks postępowanie administracyjnego. Trudno zrozumieć, co powodowało organem, jakim jest Komendant Policji, że postanowił on nie doręczać wskazanego rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] roku, stronie której praw i obowiązków on dotyczył i której szczególny stosunek administracyjny (odpowiednik stosunku pracy) kształtował. Trudno też zrozumieć [...] bezczynność organu. Takie działanie bezspornie stanowi naruszenie przepisów postępowania. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że wskazaną decyzję organ wydał w toku postępowania, o którym nawet nie zawiadomił strony i nie zapewnił jej w nim udziału na zasadach określonych w art. 10 kpa. Towarzyszyło temu naruszenie art. 6-9 powołanej ustawy oraz naruszenie art. 2 i 7 Ustawy Zasadniczej Rzeczypospolitej Polskiej. Dalej skarżący wywodzi, iż trudno zrozumieć, co powodowało, że organ, przyłapany dnia [...] roku na [...] bezczynności w przedmiocie doręczania rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] roku, postanowił uporczywie trwać w niej i nie doręczać wydanej decyzji oraz celowo wprowadzać w błąd stronę twierdzeniami o rzekomym braku obowiązku doręczania jej wydanej decyzji w związku z tym, że od decyzji tej rzekomo nie przysługiwało stronie odwołanie. Trudno też zrozumieć – zdaniem skarżącego - co powodowało, że Komendant Policji, poinformowany o bezprawnym i uporczywym naruszaniu obowiązującego prawa przez podległy mu organ - Komendanta Policji, nie sanował jego działania poprzez zobligowanie tegoż do działania zgodnego z prawem oraz nie podjął względem winnych naruszenia prawa działań przewidzianych prawem, lecz bezprawnie postanowił o niedopuszczalności odwołania z powodu rzekomego nie posiadania przez rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] roku waloru decyzji administracyjnej. Skarżący przywołał w tym zakresie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sygn. akt [...] dnia [...] roku stwierdzający, że "nie można jednak uznać, iż rozkaz personalny ma charakter wyłącznie deklaratoryjny I jest wydany w celu usunięcia niepewności prawnej i jedynie na użytek wewnętrzny, do celów ewidencyjnych, porządkowych. (...) Wskazana przez organ w odpowiedzi na skargę praktyka nie wydawania w przedmiocie zmiany grupy zaszeregowania rozkazów personalnych jest nieprawidłowa. W wyniku zmiany grupy zaszeregowania może dojść do zmiany stawki mnożnika, a więc zdecydowanie będzie to czynność o charakterze konstytutywnym. Zatem konieczne jest w tym przedmiocie wydawanie rozstrzygnięć, które podlegały by kontroli zarówno w toku postępowania administracyjnego jak i sądowoadministracyjnego." Skarżący stwierdza też, że organy - Komendant i Komendant Policji - dyskryminują go swą uporczywą postawą, albowiem innym policjantom rozkazy personalne wydawane w przedmiocie zmiany grupy zaszeregowania i wysokości stawki mnożnika w roku [...] jednak doręczały. Okoliczność tego rodzaju wskazuje, że dodatkowo naruszają one obecnie art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Odpowiadając na skargę Komendant Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej : P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa. W wyniku takiej kontroli Sąd, w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, mających wpływ na wynik sprawy, eliminuje zaskarżony akt z obrotu prawnego (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). W świetle w/w przepisu zawarte w skardze wnioski i żądania skarżącego są chybione. Przedmiotem rozpatrywanej skargi jest, wydane na podstawie art. 134 kpa postanowienie organu odwoławczego - Komendanta Policji, stwierdzające niedopuszczalność wniesionego przez skarżącego odwołania od rozkazu personalnego Komendanta Policji z dnia [...]r. w sprawie przeszeregowania podległych funkcjonariuszy Policji oraz ustalenia im mnożnika kwoty bazowej w związku z wejściem w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 lutego 2008r., o zmianie rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów (...) (Dz.U. nr 24 poz. 149). Realizując dyspozycję powyższego rozporządzenia Komendant Policji wydał rozkaz personalny nr [...] obejmujący podlegających temu organowi funkcjonariuszy Policji. Rozkazu tego – bezspornie – nie doręczono skarżącemu, a jedynie dołączono do jego akt personalnych odnoszący się do niego wyciąg z owego rozkazu, którego to wyciągu również mu nie doręczono, ani nie poinformowano o jego wydaniu w inny sposób. W tym stanie faktycznym wyłania się zagadnienie procesowe, co do charakteru wskazanego wyżej rozkazu personalnego i skutków prawnych jego niedoręczenia funkcjonariuszowi Policji. Zdaniem Sądu, za błędne uznać należy stanowisko Komendanta Policji, zawarte zarówno w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia jak i w odpowiedzi na skargę, iż skarżony przez funkcjonariusza Policji R. O. rozkaz personalny nie stanowił decyzji administracyjnej, której organ wydający ten rozkaz tj. Komendant Policji nie musiał doręczyć funkcjonariuszom, w tym skarżącemu. Rozkaz ten kształtował bowiem, w oparciu o nowe przepisy prawa, istotne elementy stosunku służbowego funkcjonariusza. Miał on prawo ocenić, czy elementy te w stosunku do jego osoby ukształtowane zostały prawidłowo, a w razie zastrzeżeń skorzystać z odpowiednich środków prawnych. Niedoręczenie funkcjonariuszowi rozkazu personalnego lub wyciągu z tego rozkazu, odnoszącego się do danego funkcjonariusza, stanowi istotne naruszenie wskazanych w skardze przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl z art. 104 kpa organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy stanowią inaczej. Zgodnie z art. 109 kpa decyzję doręcza się stronie na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektrycznej. Natomiast art. 110 kpa stanowi, iż organ administracji publicznej który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, jeżeli kodeks nie stanowi inaczej. Z przepisów tych wynika, iż dopiero doręczenie stronie decyzji w przewidzianej prawem formie oznacza wprowadzenie jej do obrotu prawnego wywołuje skutki prawne, w tym m.in. otwiera termin do wniesienia środka odwoławczego. Bezsporne jest, iż skarżona przez skarżącego w odwołaniu z dnia [...]r. decyzja, stanowiąca rozkaz personalny nr [...] z dnia [...]r. nie została skarżącemu doręczona, wskutek czego nie został uruchomiony proces umożliwiający wniesienie stronie odwołania w trybie art. 127 kpa, co skutkuje stwierdzeniem, iż złożone przez skarżącego odwołanie należało uznać za niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Nie można bowiem wnieść odwołania od aktu administracyjnego, który nie został w odpowiednim trybie stronie doręczony, wywołując określone jego treścią i przepisami prawa skutki prawne. Mimo zatem słusznie wytkniętych przez skarżącego, zarówno w odwołaniu jak i w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, naruszeń przepisów regulujących postępowanie organu wobec podległych funkcjonariuszy Policji uznać należy, iż kwestionowane w skardze postanowienie, stwierdzające niedopuszczalność odwołania, odpowiada dyspozycji art. 134 kpa. Skarżący w swej skardze, poza trafnym wskazaniem naruszeń przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, nie wskazał naruszenia przepisów prawa materialnego, których skutkiem byłoby niezgodne z tymi przepisami ukształtowanie i realizowanie przysługującego mu wynagrodzenia. Gdyby skarżący uważał, że takie naruszenie miało miejsce może je organowi wskazać i domagań się usunięcia tego naruszenia. Żądanie takie wszczyna odpowiednie postępowanie administracyjne, którego efektem może być rozstrzygnięcie w zakresie przysługujących skarżącemu w oparciu o przepisy prawa materialnego uprawnień dotyczących wysokości wynagrodzenia. Nadmienić należy, iż naruszenie przez organ przepisów postępowania nie stanowi podstawy do wyeliminowania przez Sąd danego aktu, jeśli nie miało wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Z treści skargi oraz okoliczności sprawy wynika, iż wysokość wypłaconego skarżącemu wynagrodzenia nie jest przez niego kwestionowana. W świetle powyższego oraz wskazanych wyżej przepisów prawa zawarte w skardze żądanie zobowiązania przez Sąd Komendanta Policji do podjęcia działania nadzorczego, włącznie z podjęciem sankcji karnych i dyscyplinarnych wobec Komendanta Policji oraz osób winnych niedoręczenia skarżącemu decyzji dotyczącej kształtowania stosunku służbowego oraz nałożenia kary finansowej za bezczynność uznać należy za bezpodstawne. W tym stanie rzeczy należało uznać, iż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, wobec czego skarga, jako nieuzasadnioną podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.