III SA/Gd 357/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka, Sędziowie Sędzia NSA Marek Gorski, Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2011 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia 14 czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Komendanta Powiatowego Policji [...] z dnia 29 kwietnia 2011 r., nr [...]; Decyzją z dnia 29 kwietnia 2011 r., nr [...] Komendant Powiatowy Policji w L. na podstawie art. 88, art. 94 ust. 1, 95, 97 ust. 5 ustawy o Policji z dnia 6 kwietnia 1990 r. (Dz. U. Nr 43 poz. 277) i § 2 ust. 1 Rozporządzenia MSWiA z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884) oraz § 1 i § 2 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1468) odmówił przyznania A. P. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu organ wskazał, iż A. P. jest policjantem od 27 grudnia 2006 roku, pełni służbę w Komendzie Powiatowej Policji w L.. Wnioskiem z dnia 5 kwietnia 2011 roku zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w L. o przyznanie mu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego położonego w S. przy ul. [...]. Do wniosku dołączył kserokopię aktu notarialnego z dnia 29 grudnia 2010 roku z którego wynika, że A. F. W., działający w imieniu i na rzecz S. S., umową dożywocia przeniósł na rzecz A. i A. małżonków P. prawo własności lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, położonego w S. przy ul. [...], w zamian za dożywotnie prawo zamieszkiwania, dożywotnie utrzymanie, pomoc i opiekę. Wnioskodawca i jego małżonka zobowiązali się przeprowadzić generalny remont wyżej wymienionego lokalu mieszkalnego. Nadto organ podniósł, że rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 roku w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów wydane na podstawie art. 94 ust. 2 ustawy o Policji z dni 6 kwietnia 1990 roku nie przewiduje możliwości udzielania policjantowi pomocy finansowej w przypadku wejścia w posiadanie lokalu w zamian za dożywotnią opiekę. Decyzją z dnia 14 czerwca 2011 r., nr [...] Komendant Wojewódzki Policji na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 kpa po rozpatrzeniu odwołania A. P. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Prawo to realizowane jest w formie rzeczowej - przez przydział lokalu mieszkalnego decyzją administracyjną bądź pieniężnej - przez przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie mieszkania we własnym zakresie. Prawo policjantów do pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe wynika z postanowień art. 94 ust. 1 i 2 oraz art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji. Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Organ odwoławczy stwierdził, że uprawnienie do przyznania pomocy finansowej, przewidziane w wyżej cytowanym artykule jest normatywnie uzasadnioną konsekwencją niezrealizowania uprawnienia funkcjonariusza do przydziału lokalu mieszkalnego. Pojęcie "uzyskanie lokalu" to uzyskanie odpłatne, zaś pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego - to pomoc na np. wkład mieszkaniowy, budowę domu jednorodzinnego, zakup lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość lub nabycie spółdzielczego prawa do lokalu mieszkalnego. Z nabyciem zaś takich lokali czy budową domu wiążą się poniesione koszty finansowe. Zdaniem organu odwoławczego osoba, która nabywa prawo do lokalu mieszkalnego lub domu "za darmo", nie wymaga bowiem pomocy finansowej w jego uzyskaniu. Interpretacja, która zezwalałaby na przyznanie prawa do takiej pomocy w każdym przypadku "uzyskania lokalu" w tym również pod tytułem darmym, przekształcałaby powyższą instytucję w prawo do swoistego odszkodowania, czy też ekwiwalentu za rezygnację z prawa ubiegania się o przyznanie lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Takie stanowisko byłoby nadużyciem, niezgodnym z intencją ustawodawcy, dlatego pomoc finansowa musi zawsze wiązać się z faktem poniesienia przez uprawnionego wydatków lub zaciągnięciem zobowiązań finansowych związanych bezpośrednio z uzyskaniem mieszkania (domu) a przyznanie środków osobie, która nie poniosła lub nie będzie ponosić w przyszłości żadnych kosztów uzyskania mieszkania, jest nie do pogodzenia z zasadami praworządności. W ocenie organu odwoławczego A. P. niewątpliwie uzyskał lokal mieszkalny na podstawie umowy dożywocia. Nabycie to nastąpiło pod tytułem darmym i nie wiązało się z jakimkolwiek nakładem finansowym z tego tytułu. Za takowe zdaniem organu nie można przyjąć zarówno zobowiązania do zapewnienia zbywcy dożywotniego utrzymania jak i zobowiązania do przeprowadzenia generalnego remontu lokalu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł A. P. wskazując, iż nie zgadza się ze stanowiskiem organów obu instancji, albowiem w jego ocenie umowa dożywocia jest umową wzajemną i zawsze odpłatną. Organom obu instancji zarzucił błędne zastosowanie art. 94 ust. 1 ustawy o Policji oraz art. 908 i dalsze w związku z art. 155 i art. 487 § 2 kodeksu cywilnego, jak również błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i nie wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Skarżący wskazał nadto na treść § 2 aktu notarialnego, którym to został zobowiązany do dożywotniego utrzymania S. S., tj. pomocy w chorobie, pokrycia kosztów pogrzebu, przeprowadzenia generalnego remontu, a więc do stałych finansowych świadczeń na rzecz S. S.. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż decyzje organów obu instancji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego. Na wstępie wskazać należy, iż materialnoprawną podstawą orzekania przez organy administracyjne w przedmiotowej sprawie były przepisy art. 88, art. 94 ust. 1 i art. 95 i 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (Dz. U. z 2007 roku, Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz § 1 i § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1468) zwanej dalej rozporządzeniem wykonawczym. Ustawa przewiduje w art. 88 ust. 1, że "Policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych". Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane powołaną ustawą formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji, którymi są: - przydział policjantowi lokalu służbowego (art. 88 ust. 1 ustawy), - przyznanie policjantowi równoważnika pieniężnego, jeżeli policjant lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej (art. 92 ust. 1 ustawy), - przyznanie policjantowi pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust. 1 ustawy). Zasady przyznawania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, zasady zwrotu tej pomocy oraz jej wysokość, określa wydane w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 94 ust. 2 ustawy o Policji rozporządzenie wykonawcze z dnia 17 października 2001r. Stosownie zaś do § 4 tego rozporządzenia, wysokość pomocy finansowej wynosi 3.377 zł za normę zaludnienia przysługującą policjantowi i każdemu członkowi jego rodziny według uprawnień przysługujących na dzień złożenia wniosku. Z powołanych wyżej przepisów prawa wynika, że każdemu policjantowi w służbie stałej, który nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego, bądź równoważnik pieniężny albo pomoc finansowa na uzyskanie lokalu. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do wyjaśnienia, czy nabycie przez policjanta A. P. lokalu mieszkalnego na podstawie umowy dożywocia, uprawnia go do otrzymania pomocy finansowej, o której mowa w cytowanym wyżej przepisie. Jak wynika z akt sprawy w dniu 29 grudnia 2010 r. sporządzono w formie aktu notarialnego umowę dożywocia, na mocy której A. W. za zezwoleniem Sądu Rejonowego w Słupsku III Wydział Rodzinny i Nieletnich wyrażonym w postanowieniu tegoż sądu z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt III Nsm 681/10, działając w imieniu całkowicie ubezwłasnowolnionej S. S., w zamian za dożywocie na jej rzecz w rozumieniu art. 908 kc przeniósł na rzecz A. i A. małżonków P. prawo własności stanowiącego odrębną nieruchomość lokalu mieszkalnego nr 18 położnego w S. przy ul. [...]. W zamian skarżący wraz z małżonką zobowiązali się zapewnić S. S. dożywotnie utrzymanie, polegające na przyjęciu jej jako domownika, dostarczaniu jej wyżywienia, ubrania, mieszkania, światła i opału, zapewnienie jej odpowiedniej pomocy i pielęgnacji w chorobie oraz pokryć koszty pogrzebu odpowiadające zwyczajom miejscowym, a także zobowiązali się do przeprowadzenia generalnego remontu powyższego lokalu mieszkalnego. W tym miejscu podkreślić należy, iż pomoc finansowa przysługuje w każdym przypadku, kiedy uzyskanie lokalu wiąże się z obciążeniami finansowymi w stosunku do policjanta. W przedmiotowej sprawie takimi obciążeniami finansowymi są lub mogą być w przyszłości dostarczanie S. S. wyżywienia, ubrania, mieszkania, światła i opału, zapewnienie jej odpowiedniej pomocy i pielęgnacji w chorobie. Nadto małżonkowie A. i A. P. zobowiązali się również do pokrycia kosztów pogrzebu odpowiadające zwyczajom miejscowym, a także do przeprowadzenia generalnego remontu powyższego lokalu mieszkalnego. Fakt tymczasowej niewymierności finansowej tych zobowiązań nie oznacza bynajmniej, że nie są one rzeczywiste. Podkreślić należy, że ani przepisy ustawy, ani rozporządzenia wykonawczego bynajmniej nie łączą wysokości należnej policjantowi pomocy finansowej z wysokością nakładów ponoszonych na uzyskanie lokalu. Nadto wskazać również należy, iż wykładnia art. 88 ust. 1 ustawy o Policji w związku z art. 94 ust. 1 tej ustawy wskazuje, że przysługujące policjantowi prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane w pierwszej kolejności przez przydzielenie lokalu, a dopiero gdy przydziału nie dokonano, policjantowi w służbie stałej przysługuje pomoc finansowa o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Pomoc finansowa jest zatem konsekwencją niezrealizowania uprawnień policjanta, który ma prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego określonego w art. 90 ustawy. Art. 94 ust. 1 ustawy o Policji przewiduje, że przedmiotowa pomoc finansowa przysługuje policjantowi na uzyskanie spółdzielczego lokalu mieszkalnego, lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu jednorodzinnego, wyraźnie wskazując, że chodzi tu o pomoc, która ma umożliwić policjantowi uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego. Z brzmienia przepisu art. 94 ust. 1 ustawy o Policji wynika, że uprawniony do pomocy jest wyłącznie policjant w służbie stałej, a wskazani w art. 89 ustawy o Policji członkowie rodziny policjanta uwzględniani są tylko przy przydziale lokalu, jak również wysokości równoważnika lub pomocy finansowej. Nabycie przez A. P. lokalu mieszkalnego w drodze umowy dożywocia umożliwia mu ubieganie się o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, o jakiej mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Podkreślić w tym miejscu należy, iż poza pomocą finansową z prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie inne formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, do których należą przydział lokalu oraz prawo do równoważnika za brak lokalu. Oznacza to, że prawo do lokalu mieszkalnego realizowane jest przede wszystkim i w pierwszej kolejności przez administracyjny przydział lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji, a w dalszej kolejności przez pozostałe, powyższe świadczenia pieniężne. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 1616/09 (ONSA i WSA 5/2011 poz. 99) "uzyskanie lokalu", o którym mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji może nastąpić w każdy sposób. Na uprawnienie policjanta do pomocy finansowej pozostaje bez wpływu sposób w jaki uzyskał lokal mieszkalny, istotne pozostaje natomiast czy lokal ten odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Określenie "pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego" (art. 94 ust. 1) jest szerokie i odnosi się także do przypadku, gdy policjant uzyskał w drodze umowy o dożywocie lokal mieszkalny. W świetle powyższego podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 94 ust. 1 ustawy o Policji uznać należy za usprawiedliwiony. Dokonana przez organy administracyjne w niniejszej sprawie wykładnia przepisów nie może być uznana za prawidłową. Przywołane przez organ w osnowie decyzji przepisy mające dowodzić istnienia przesłanek negatywnych do przyznania pomocy finansowej, takich przesłanek wprost nie zawierają. W sposób nieuzasadniony, nie znajdujący oparcia w stanie faktycznym sprawy organ wskazał, iż umowa dożywocia na podstawie której A. P. nabył lokal mieszkalny zobowiązując się jednocześnie do dożywotniego utrzymania S. S., pomoc w chorobie, pokrycia kosztów pogrzebu, przeprowadzenia remontu mieszkania, a więc do stałych finansowych świadczeń na rzecz S. S., nie powoduje żadnych zobowiązań finansowych. Przyznana funkcjonariuszowi pomoc finansowa ma rekompensować wydatki, które nastąpiły lub mają nastąpić w związku z nabyciem lokalu mieszkalnego. Co prawda w niniejszej sprawie nabycie lokalu nastąpiło bez zapłaty za niego wynagrodzenia, ale ponieważ jest związane z innymi świadczeniami to należy przyjąć, że umowa taka nie skutkuje uzyskaniem nieruchomości nieodpłatnie, jak twierdzi organ. Na marginesie tylko wskazać należy, że zgodnie z wykładnią art. 94 ust. 1 ustawy dokonaną przez NSA w powołanym wyżej wyroku z dnia 28 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 1616/09 odpłatność umowy na podstawie której policjant uzyskał lokal mieszkalny nie jest w ogóle okolicznością istotną dla stosowania tego przepisu. Należy zatem uznać, że zapadłe w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia organów I i II instancji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, które miało wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę, organ weźmie pod uwagę całość powyższych rozważań. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.