II OSK 1114/12

Dnia 10 października 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 10 października 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. M. i J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 października 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1331/11 w sprawie ze skargi J. M. i J. M. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2001 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. II OSK 1114 / 12 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 października 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. M. i J. M. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2001 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2001 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] kwietnia 2001r. Starosta Tatrzański na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 104 K.p.a. zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. i I. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami na działkach nr ewid. [...], [...], [...] obr. [...] położonych w [...] w rejonie ul. [...]. W uzasadnieniu swej decyzji organ wskazał, że projekt zagospodarowania ww. działek jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopane, z wymaganiami ochrony środowiska, z warunkami określonymi w decyzji Urzędu Miasta Zakopane o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] lutego 2000 r. oraz z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi. Ponadto kompletny projekt budowlany spełnia wymagania określone w art. 34 ust. 1, 2, 3 Prawa budowlanego, a inwestor dysponuje nieruchomością na cele budowlane i uzyskał, wymagane przepisami szczególnymi uzgodnienia, pozwolenia oraz opinie organów. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli J. M. i J. M., wnosząc o jej uchylenie i zarzucając jej wydanie z naruszeniem art. 77 K.p.a. Zarzuty wniesionego odwołania dotyczyły: projektu pow. zabudowy, pow. biologicznie czynnej, prawa do dysponowania działką nr [...], stanu własności działki nr [...], dojazdu do terenu inwestycji, nieaktualności podkładu geodezyjnego, zaliczenia do terenów biologicznie czynnych terenów przeznaczonych pod planowaną zabudowę i komunikację. Decyzją z dnia [...] czerwca 2001 r. Wojewoda Małopolski na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jak wskazał organ odwoławczy w toku ponownie prowadzonego postępowania Starosta Tatrzański wydał postanowienie z dnia [...] lutego 2001 r. nakładające obowiązek usunięcia nieprawidłowości projektu budowlanego, wobec czego inwestorzy przedłożył w dniu 5 marca 2001 r. uzupełniony projekt obejmujący (zgodnie z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) trzy działki tj. nr [...] i [...] oraz [...]. Odnośnie zarzutu związanego z prawem do dysponowania działką nr [...] Wojewoda uznał go za bezzasadny, gdyż inwestor wykazał się prawem do dysponowania tą działką (umowa dzierżawy z dnia 28 lutego 2000r.). Podobnie bezzasadny był zarzut dotyczący kwestii własności działki nr [...], ponieważ akt notarialny z dnia 28 lipca 1999 r. dowodził, iż właścicielem tej działki jest inwestor, a dojazd do terenu inwestycji zapewniała służebność przejazdu przez działkę nr [...] i [...] (odpis z ks. wieczystej nr [...]). Zatem zarzut braku dojazdu także nie znalazł potwierdzenia. Projekt zagospodarowania terenu, obejmujący określenie granic działki został opracowany na mapie w skali 1:500, która została wpisana do ewidencji Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno Kartograficznej przy Starostwie Powiatowym w Zakopanem w dniu 19 lutego 2001 r. i w związku, z czym nie można uzasadnić przepisami prawa żądania naniesienia istniejącego ogrodzenia odwołującego się wraz ze wskazaniem odległości elementów projektowanego obiektu od tego ogrodzenia. Ustosunkowując się do kolejnego zarzutu dotyczącego wliczenia terenów przeznaczonych pod zaplanowaną zabudowę i komunikację do terenów biologicznie czynnych, stwierdzono, że analiza projektu budowlanego nie potwierdza tego zarzutu. Skargę na powyższą decyzję złożyli J. M. i J. M., zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 8, art. 15, art. 77, art. 80 i art. 138 K.p.a oraz naruszenie art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżących kosztów postępowania. Zdaniem skarżących brak jest dowodów na to, aby inwestor posiadał prawo dojazdu do drogi publicznej przez działkę nr [...]. Bez niezbędnego odniesienia pozostawiono także zarzut nie posiadania przez inwestora tytułu prawnego do działki nr [...]. Okoliczności te wskazują na to, że naruszono interes skarżących lokując przy południowo- zachodniej stronie ich posesji większy obiekt niż wynika to z maksymalnych parametrów planu zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji nie badał również kwestii dotyczących m. in. tytułu prawnego inwestora do gruntu, niezbędnej do zachowania powierzchnia biologicznie czynnej terenu inwestycji, czy odległości budowy od granic działki i dojazdu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ I instancji wyjaśnił wszystkie okoliczności sprawy na podstawie kompletnego materiału dowodowego, ustalenia te potwierdził organ odwoławczy. W toku postępowania Starosta Tatrzański wydał postanowienie z dnia [...] lutego 2001 r. nakładające obowiązek usunięcia nieprawidłowości projektu budowlanego, wobec czego inwestor przedłożył uzupełniony projekt w dniu 5 marca 2001r. (zgodnie z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) - projekt dotyczący nie dwóch, a trzech działek: tj. nr [...], [...], [...]). Cytując z kolei art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, Sąd podzielił zdanie organów obu instancji dotyczące prawa inwestora do dysponowania działką [...] na cele budowlane, który przedstawił umowę jej dzierżawy z dnia 28 lutego 2000 r. oraz w stosunku do działki nr [...] – akt notarialny z dnia 28 lipca 1999r., z którego wynika, że inwestor jest jej właścicielem. Wbrew, zatem zarzutom strony skarżącej zasadnie organy uznały, że powierzchnię wydzierżawionej na cele budowlane działki nr [...] należy wliczyć do całości powierzchni terenu inwestycji i brać pod uwagę przy obliczaniu terenu biologicznie czynnego. Także zdaniem Sądu zgodny z prawem jest pogląd organów, że inwestycja jest zgodna z ustaleniami obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Zakopane. Zachowano wytyczne zawarte w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Rozwiązanie projektowe spełnia wymagania rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zatem przedłożony i zatwierdzony projekt budowlany spełnia wytyczne przepisu art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego tak w zakresie kompletu opracowań, jak i uzgodnień. Całość dokumentacji związanej z postępowaniem administracyjnym w niniejszej sprawie przedstawionej Sądowi i zawartej w aktach o sygn. akt II SA/Kr 243/11 i 1331/11 obrazuje tok postępowania i podejmowane przez organy czynności. Pozostałe zarzuty skargi Sąd uznał za bezzasadne i w związku z tym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli J. M. i J. M., zaskarżając go w całości i zarzucając mu mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania to jest: - art. 3.1 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz naruszenie art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez nie uwzględnienie przez Sąd I instancji całokształtu materiału dowodowego i pominięcie poczynienia niezbędnych ustaleń w zakresie zbadania zgodności z prawem trybu, w jakim wydano zaskarżoną decyzji a tym samej zgodności jej samej oraz nie poczynienia ustaleń co do części związanych z tym okoliczności, - art. 145 § 1 punkt 1"c" i art. 145 § 1 punkt 2 i art. 135 P.p.s.a. poprzez brak ich zastosowania w postępowaniu dotyczącym zaskarżonej decyzji mimo, że zachodziły przesłanki o jakich mowa w art. 156 § 1 K.p.a. oraz wydania jej z naruszeniem przepisów postępowania o jakich mowa w art. 97 § 1 p. 1 oraz p. 4 K.p.a. oraz w art. 77, 107, 109 K.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania i prowadzenie go mimo zgonu części stron do jakich skierowano decyzję i korespondencję, co naruszało art. 40 i 109 K.p.a. oraz wobec braku zawieszenia postępowania mimo trwania innego postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie, jakiego wynik mógł mieć wpływ na rozstrzygnięcie w tej sprawie, a dotyczyło ono skargi na decyzję, o jakiej mowa w następnym punkcie kasacji - okoliczności te pomijano co naruszało przepisy art. 77, 80, 107 K.p.a. - błędne w tym stanie zastosowanie art. 151 P.p.s.a. - art. 125 § 1 P.p.s.a. poprzez brak jego zastosowania pomimo, że rozstrzygnięcie sprawy winno być zależne od rozstrzygnięcia innego postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 655/11 dotyczącego skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z [...] czerwca 2000 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Zakopanego z [...] lutego 2000 r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania dla inwestycji budowa budynku mieszkalne go jednorodzinnego na działkach nr ew. [...], [...], [...] obr. [...] w [...] w rejonie ul. [...] (obie decyzji zostały uchylone wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 20.10.2011. sygn. akt. II SA/Kr 655/11). Wskazując na powyższe zarzuty kasacji skarżący wnieśli o: 1. o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2001 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty Tatrzańskiego z dnia [...] lutego 2010 r. ewentualnie o uchyleniu obu tych decyzji, 2. o dopuszczenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie: - sygn. akt: II SA/KR 655/11 w tym zwłaszcza z wyroku z 20.10.2011r. - sygn. akt: II SA/KR 243/11 w tym zwłaszcza ze skargi na decyzję oraz z korespondencji z Urzędem Stanu Cywilnego w Zakopanem w sprawie daty zgonu uczestników postępowania J. W. W. i C. W. W. (k. 85), 3. o zasądzenie od organu na rzecz J. oraz J. M. kosztów postępowania (z kosztami zastępstwa adwokackiego) w II instancjach sądu wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazali, że w trakcie postępowania przed Sądem pierwszej instancji ustalono m. in. następców prawnych zmarłych J. W. W. oraz C. W. W., którzy byli właścicielami nieruchomości przyległej do terenu inwestycji. Nie poczyniono jednak ustaleń, czy osobom tym lub ich spadkobiercom zapewniono udział w postępowaniu administracyjnym. Nadto C. W. zmarła przed wydaniem decyzji Wojewody Małopolskiego, zaś J. W. jeszcze wcześniej. Ponieważ osoby te nie żyły w dacie wydania tej decyzji to winno to rodzić skutki z art. 156 § 1 K.p.a. i zostać uwzględnione przez Sąd. Zdaniem skarżących Sąd pierwszej instancji błędnie rozpoznał w jednym dniu dwie skargi- przedmiotową i na decyzję o warunkach zabudowy (o sygn. akt II SA/Kr 655/11), nieuwzględniając ich ewentualnego wzajemnego wpływ na wynik niniejszej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Oceniając wniesioną kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, ocenę zarzutów kasacji ograniczono do podstaw kasacji w niej przedstawionych. Wyjaśnić należy, iż Sąd pierwszej instancji kontroluje skarżoną decyzję według stanu prawnego i faktycznego na datę jej wydania. W przedmiotowej sprawie odnieść należało to do stanu faktycznego i prawnego istniejącego na dzień 25 czerwca 2001 r. W tej dacie, czego nawet nie kwestionuje strona skarżąca w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja o warunkach zabudowy poprzedzająca decyzję kontrolowaną. Nie sposób tym samym w okolicznościach przedmiotowej sprawy dopatrzeć się zasadności zarzutu kasacji opartego na art. 125 § 1 P.p.s.a. Nie można było również podzielić zarzutów dotyczących braku udziału zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym innych uczestników postępowania. Zaznaczyć przy tym trzeba, iż korespondencja Sądu pierwszej instancji z Urzędem Stanu Cywilnego w Zakopanem, z której przeprowadzenia dowodu domagają się skarżący, znajduje się w aktach sprawy i jako taka jest znana Sądowi kasacyjnemu. Wskazać też trzeba, iż faktu śmierci wskazanych w kasacji osób nie można wiązać z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., bowiem przepis ten odnosi się do sytuacji skierowania decyzji "do osoby niebędącej stroną w sprawie". Jak wielokrotnie wyjaśniano w orzecznictwie, sytuacja taka ma miejsce, gdy nastąpiło określenie praw lub obowiązków podmiotu innego niż strona postępowania. Pojęcie "skierowania decyzji" należy rozumieć jako określenie w drodze decyzji praw i obowiązków oznaczonego podmiotu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1347/10 oraz z dnia 14 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 484/11). W kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji nie orzekano o prawach i obowiązków uczestników postępowania C. i J. W. ani ich następców, ale inwestorów. Kwestia braku udziału określonych osób, nie będących inwestorami, w postępowaniu administracyjnym, jak również udziału ich następców w postępowaniu sądowoadministracyjnym może zostać skontrolowana jedynie we wniosku o wznowienie postępowania lub w skardze o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego, do których złożenia pozostają jednak uprawnione jedynie osoby pozbawione takiego udziału. Podkreślić też trzeba, iż przesłanek nieważności postępowania wbrew twierdzeniom kasacji, nie można wiązać z przesłankami zawieszenia postępowania administracyjnego (art. 97 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a.). Z przedstawionych wyżej względów oddaleniu podlegał również zarzut kasacji dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 K.p.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a. oraz art. 77, art. 107, art. 109 K.p.a. w związku z art. 40 i art. 109 K.p.a. i art. 77, art. 80 i art. 107 K.p.a., a w konsekwencji powyższego również zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. oraz naruszenia art. "3.1" w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, bowiem w rozpoznawanej kasacji nie wykazano, aby kontrola przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji uchybiała wyżej wymienionym normom. Wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną.