I OSK 2418/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska (spr.) Sędziowie NSA Elżbieta Kremer del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 października 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 659/11 w sprawie ze skargi R.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od R.J. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z dnia 20 października 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 659/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi R. J., stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] i utrzymanej nią w mocy decyzją Burmistrza B. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...]. Decyzjami tymi umorzone zostało postępowanie w sprawie ustalenia granic pomiędzy działką nr [...], położoną w B., będącą we władaniu Gminy B., a działką nr [...], stanowiącą własność R. J.. W uzasadnieniu Wojewódzki Sąd przedstawił następujący stan sprawy: Burmistrz B. wszczął, postanowieniem z 6 sierpnia 2010 r., postępowanie celem ustalenia granic prawnych miedzy działką nr [...] a działkami nr [...] położonymi w B.. Rozgraniczenie działek nr [...] zakończyła decyzja Burmistrza z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], natomiast rozgraniczenie co do działek nr [...] i [...] zostało umorzone decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], bowiem strony nie doszły do porozumienia. R. J. w postępowaniu zarzucała, iż Burmistrz B. powinien wyłączyć się ze sprawy, w której stroną jest Gmina B., a także, że działka nr [...] nie ma uregulowanego stanu prawnego. Samorządowe Kolegium, co do kwestii wyłączenia Burmistrza wyjaśniło, że została ona rozstrzygnięta postanowieniem z [...] września 2010 r. nr [...], mocą którego Burmistrz nie podlega wyłączeniu, zaś co do braku prawa własności działki nr [...], Kolegium stwierdziło, iż jest to działka drogowa, w ewidencji gruntów wpisana jako pozostająca we władaniu Gminy B. na zasadzie samoistnego posiadania, zatem Gmina może być stroną w postępowaniu mającym na celu ustalenie granic działek. W skardze R. J. podniosła zarzut braku legitymacji Gminy B. jako strony postępowania z uwagi na nieposiadanie prawa własności do działki nr [...], a także odmowy wyłączenia pracownika organu. Stwierdzając nieważność decyzji organów obu instancji, Wojewódzki Sąd stwierdził: Trafny jest zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne, bowiem gmina B. nie wykazała interesu prawnego, który stanowiłby podstawę do wszczęcia postępowania na jej wniosek, czego konsekwencją jest skierowanie decyzji do podmiotu, co do którego nie wiadomo czy jest stroną w sprawie. Z art. 33 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego wynika jednoznacznie, że stroną postępowania rozgraniczeniowego może być właściciel nieruchomości, zaś powołane przez organ przepisy, tj. art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51 ww. ustawy nie mogą przesądzać o legitymacji Gminy B., bowiem dotyczą one wpisów do ewidencji gruntów a nie rozgraniczenia. Skoro Gmina nie ma tytułu prawnorzeczowego do działki nr [...] nie można jej przypisać przymiotu strony. Nadto z art. 30 ust. 2 Prawa geodezyjnego wynika, że postępowanie rozgraniczeniowe rozpoczyna się na wniosek lub z urzędu, a choć postępowanie wszczęto na wniosek to akta sprawy wniosku nie zawierają i żadna ze stron wniosku nie złożyła, bo za taki nie można uznać pisma Przewodniczącego Rady Miejskiej w B. z 16 lipca 2010 r., gdyż Rada nie jest organem Gminy, który mógłby w jej imieniu wystąpić. Gmina B. jednak nie mogła złożyć skutecznego wniosku wobec braku możliwości wykazania prawa własności do działki. Skuteczne złożenie wniosku o rozgraniczenie wymaga wcześniejszego przeprowadzenia postępowania regulującego tytuł prawny do działki nr [...]. Nadto należy podkreślić, że jeżeli działka nr [...] jest drogą publiczną to korzystanie z niej podlega przepisom ustawy o drogach publicznych, a to oznacza, że mimo braku rozgraniczenia nie można utrudniać korzystania z drogi. Reprezentowane przez radcę prawnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie wniosło skargę kasacyjną od wskazanego na wstępie wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, bądź po uchyleniu oddalenia skargi i zarzucając, na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, "ustawa": I. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy, naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 33 ust. 1 i art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.), zwanej dalej p.g.ik., w związku z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., co doprowadziło do nieprawidłowego przyjęcia przez Sąd, iż podmiotem uprawnionym do wszczęcia i uczestnictwa na prawach strony w postępowaniu rozgraniczeniowym jest wyłącznie właściciel nieruchomości, względnie osoba, której przysługuje uprawnienie prawnorzeczowe podobne jak właścicielowi, podczas gdy podmiotem uprawnionym do skutecznego zainicjowania i uczestnictwa w postępowaniu o rozgraniczenie gruntów jest również samoistny posiadacz gruntu. II. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy, naruszenie przez Sąd przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 2 ustawy, poprzez stwierdzenie nieważności zapadłych w sprawie rozstrzygnięć organów administracji, z uwagi na rażące naruszenie art. 28 k.p.a. w związku z art. 33 ust. 1 p.g.ik., podczas gdyż naruszenia takich doszukać się nie można, zaś ocena przeciwna skutkowałaby rozpoznaniem merytorycznym skargi, a wobec możliwości uznania, iż rozstrzygnięcia nie są dotknięte wadami, jej oddaleniem. R. J. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej: Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Podstawowym i zasadniczym powodem stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji było uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że Gminie B. nie można przypisać przymiotu strony w postępowaniu o rozgraniczenie działki nr [...], stanowiącej własność R. J. i nr [...], o nieuregulowanym stanie prawnym, a stanowiącej drogę publiczną i będącą we władaniu na zasadzie samoistnego posiadania – jak wpisano w ewidencji gruntów, tej Gminy. Wniosek taki Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyprowadził z brzmienia art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.), dalej "ustawa". Stosownie do tego przepisu, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeśli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Przepis ten rzeczywiście używa pojęcia "właściciele nieruchomości", zatem gramatyczna wykładnia tego przepisu skłaniałaby do stanowiska, że jedynie te podmioty mogą być stroną postępowania rozgraniczeniowego. Jednak Kodeks cywilny regulujący kwestie własności i innych praw rzeczowych do nieruchomości przewiduje inne, aniżeli tylko prawo własności tytuły władania nieruchomościami i ochronę w korzystaniu z tych praw. Posłużenie się zatem tylko literalnym brzmieniem art. 33 ust. 1 ustawy znacznie zawężałoby krąg podmiotów, mogących domagać się ochrony swego prawa do władania nieruchomością poprzez jej rozgraniczenie z inną. Dlatego zarówno w piśmiennictwie, jak i orzecznictwie podmioty mogące domagać się rozgraniczenia traktuje się rozszerzająco. Jeżeli co do zasady prawo żądania rozgraniczenia służy przede wszystkim właścicielowi, bo tak stanowi art. 33 ust. 1 ustawy, to jednak, mając na uwadze przepisy Księgi drugiej Kodeksu cywilnego – własność i inne prawa rzeczowe, prawo to – żądania rozgraniczenia należy przypisać również podmiotom uprawnionym rzeczowo do nieruchomości. Posiadacz samoistny, a więc podmiot, który rzeczą faktycznie włada tak jak właściciel, z całą pewnością może być zaliczony do podmiotów mających prawo żądania wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego lub uczestniczenia w postępowaniu wszczętym z wniosku strony lub z urzędu, dopóki istnieje domniemanie, iż jego posiadanie jest zgodne ze stanem prawnym (por. orzeczenie Sądu Najwyższego z 7 sierpnia 2000 r. I CKN 431/09, w którym postawiona została taka właśnie teza). W niniejszej sprawie Gmina B. włada działką nr [...] na zasadzie samoistnego posiadania, taki niekwestionowany stan wynika z ewidencji gruntów. Działka ta stanowi drogę publiczną i z tego tytułu władanie Gminy wynika, a także podlega ochronie. Gmina ta jest zatem zainteresowana, aby korzystanie z drogi publicznej, którą włada, nie było naruszone – z akt sprawy wynika, że R. J. część działki nr [...] zaorała. Ochrona posiadania tej działki przez Gminę może sięwyrażać w formach przewidzianych w prawie cywilnym, ale także przez rozgraniczenie nieruchomości. Rozgraniczenie nieruchomości następuje w postępowaniu administracyjnym lub przed sądami, jak wynika z art. 29 ust. 3 ustawy, przy czym z zasady rozgraniczenia dokonują wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast), a sądy w wypadkach w ustawie przewidzianych. W postępowaniu administracyjnym o rozgraniczenie stroną jest każdy czyjego interesu prawnego postępowanie dotyczy, jak stanowi art. 28 k.p.a. Z art. 33 ust. 1 ustawy wynika, że są to właściciele nieruchomości, ale również i inne podmioty, bowiem przepis ten należy wykładać rozszerzająco. Gminie B. nie można zatem odmówić przymiotu strony w postępowaniu o rozgraniczenie działki nr [...] i nr [...], zwłaszcza że działka nr [...] jest drogą publiczną, a Gmina jest zobowiązana do zapewnienia właściwego korzystania z drogi. Stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie umorzenia postępowania rozgraniczeniowego ze względu na odmówienie Gminie prawa strony, gdyż to, jak zaznaczył Wojewódzki Sąd, było powodem takiego rozstrzygnięcia, narusza prawo, stojąc w sprzeczności z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy. Z tego powodu zaskarżony wyrok należało uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi celem dokonania oceny legalności decyzji zaskarżonych przez Ryszardę J., przy uwzględnieniu oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego co do statusu w postępowaniu rozgraniczeniowym Gminy B.. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 i art. 203 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270).