I OSK 322/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) sędzia NSA Anna Lech sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1085/11 w sprawie ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 21 października 2011 r., sygn. akt I SAAA/a 1085/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2011 r. w zakresie pkt 3 dotyczącego zobowiązania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Wojewoda Podlaski orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 53.760,00 zł za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w gminie Sz., obręb Sz., oznaczonej jako działki nr 45/1 o pow. 0,0819 ha, nr 45/2 o pow. 0,1569 ha, nr 707/1 o pow. 0,3919 ha, nr 60/16 o pow. 0,0326 ha i nr 733/1 o pow. 0,2091 ha, przeznaczonej pod budowę drogi krajowej nr 8 Wrocław – Warszawa – Białystok – Suwałki – Granica Państwa. Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Infrastruktury wniósł G. K., kwestionując wysokość ustalonego odszkodowania. Jednocześnie na podstawie art. 18a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wypłacił G. K. kwotę 53.760,00 zł. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...]września 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] maja 2008 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, z uwagi na nieprawidłowo sporządzony operat szacunkowy oraz nieuwzględnienie ciążącego na nieruchomości ograniczonego prawa rzeczowego. Decyzją z dnia [...] września 2010 r., Wojewoda Podlaski orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz G. K. w wysokości 80.656,00 zł za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w gminie Sz., oznaczonej jako działki nr 45/1, nr 45/2, nr 707/1, nr 60/16 i nr 733/1, przeznaczonej pod budowę drogi krajowej nr 8 Wrocław – Warszawa – Białystok –Suwałki – Granica Państwa, a także zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym ww. decyzja stanie się ostateczna. Jednocześnie w uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 132a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami G. K. jest zobowiązany do zwrotu wypłaconego odszkodowania w kwocie 53.760,00 zł, zwaloryzowanego na dzień zwrotu. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazując, że organ wojewódzki błędnie zobowiązał go do zapłaty odszkodowania w pełnej wysokości, nie uwzględniając faktu wypłacenia stronie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość w wysokości 53.760,00 zł, na podstawie uchylonej decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia 29 maja 2008 r. Decyzją z dnia 13 kwietnia 2011 r., Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 1 września 2010 r. Minister wskazał, że zgodnie z art. 132 ust. 3a u.g.n. jeżeli decyzja, na podstawie której wypłacono odszkodowanie, została następnie uchylona lub stwierdzono jej nieważność osoba, której wypłacono odszkodowanie, lub jej spadkobierca są zobowiązani do zwrotu tego odszkodowania po jego waloryzacji na dzień zwrotu. Przepis ten nakłada na osoby, którym na podstawie uchylonej decyzji wypłacono odszkodowanie, obowiązek zwrotu tego odszkodowania, zwaloryzowanego na dzień zwrotu. Organ II instancji podkreślił jednak, że z przepisu nie wynika, aby w przedmiocie tego obowiązku (zobowiązania do zwrotu, ustalenia kwoty zwaloryzowanego odszkodowania) organy administracji miały upoważnienie do orzekania w drodze decyzji administracyjnej, stąd też prawidłowe rozstrzygnięcie zastosował organ I instancji. Uzasadniając stanowisko Minister wskazał, że brak jest w tym zakresie odpowiednika art. 142 u.g.n. stanowiącego, że o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji. W tej sytuacji Minister uznał, że zgodnie z art. 132 ust. 3a u.g.n. obowiązek zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania powstaje z mocy samego prawa i podstawy do orzekania w tym zakresie przez organ administracji ustawodawca nie przewidział. Obowiązkiem organu jest zatem nie orzeczenie w przedmiocie zwrotu odszkodowania a wyłącznie poinformowanie zainteresowanego o obowiązku ciążącym na nim z mocy ustawy. Powyższe oznacza konieczność orzeczenia przez organ o wysokości odszkodowania w pełnej wysokości. Zdaniem organu nie można przyjąć, że podstawą takiego rozliczenia wypłaconego odszkodowania w decyzji jest obowiązujący do dnia 9 września 2008 r. przepis art. 18a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, który nakładał na podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania, w przypadku wniesienia odwołania i złożenia wniosku przez byłego właściciela nieruchomości, do wypłaty kwoty odszkodowania ustalonej przez organ I instancji w decyzji nieostatecznej. Minister zaznaczył, że z art. 18 specustawy drogowej wynika wprost, że wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Stosownie do ust. 3 omawianego przepisu odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Tym samym organ przyjął, że przepisy dotyczące ustalenia odszkodowania za przejęte czy to prawo własności, prawo użytkowania wieczystego, czy też ograniczone prawo rzeczowe nakazują ustalenie pełnej kwoty odszkodowania, zaś brak jest podstaw aby organy administracji ustalające wysokość odszkodowania rozstrzygały jednocześnie w decyzji odszkodowawczej o sposobie jej wykonania. W takiej sytuacji – zdaniem Ministra – należy, na mocy art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., posłużyć się art. 132 ust. 3a u.g.n. Przepis ten bowiem stanowi, że jeżeli decyzja, na podstawie której wypłacono odszkodowanie została następnie uchylona lub stwierdzono jej nieważność osoba, której wypłacono odszkodowanie, lub jej spadkobierca są zobowiązani do zwrotu tego odszkodowania po jego waloryzacji na dzień zwrotu. Na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 132 ust. 3a u.g.n. oraz wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem i zasądzenie kosztów procesu. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za uzasadnioną. Sąd stwierdził, iż decyzja Wojewody Podlaskiego z dnia [...] września 2010 r. w części określającej zasady wypłaty odszkodowania, utrzymana w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia 13 kwietnia 2011 r., była nieuprawniona. Sąd wskazał, że z przepisu art. 132 ust. 3a u.g.n. wynika obowiązek zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, jednakże wtedy gdy wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego wskutek stwierdzenia jej nieważności lub uchylenia skutkuje tym, iż odszkodowanie już nie przysługuje. Zdaniem Sądu, przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż G. K. przysługuje roszczenie co do różnicy pomiędzy kwotą ustalonego ponownie odszkodowania a kwotą odszkodowania już wypłaconego, czyli jest on wierzycielem organu. Sąd zważył, że strona której wypłacono odszkodowanie na podstawie decyzji nieostatecznej, w przypadku jego podwyższenia, musiałaby dokonać zwrotu otrzymanego świadczenia tylko po to, aby następnie otrzymać je ponownie w nowej wysokości. Niewątpliwie nie taka była intencja ustawodawcy. Tym samym, zdaniem Sądu w sprawie niniejszej, doszło do naruszenia przepisu art. 132a u.g.n. w zw. z art. 7 i 107 § 3 k.p.a. Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ w sposób prawidłowy powinien dokonać zaliczenia wypłaconej części odszkodowania na poczet ustalonego w pkt 2 decyzji z dnia 1 września 2010 r. i precyzyjnie określić kwotę do wypłaty przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 132 ust. 3a u.g.n. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten odnosi się wyłącznie do sytuacji kiedy wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego wskutek stwierdzania jej nieważności lub uchylenia skutkuje tym, iż odszkodowanie już nie przysługuje; 2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj: – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 132 ust. 3a u.g.n., 18a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721 ze zm.) oraz w zw. z art. 7 i 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie wskutek niezaliczenia na poczet ustalonego odszkodowania kwot uprzednio wypłaconych w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego uprzedniemu właścicielowi nieruchomości doszło do naruszenia przepisów; – art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z jakich przepisów prawa wynika dla organu administracji obowiązek zaliczenia na poczet ustalonego odszkodowania kwoty uprzednio wypłaconej zaliczki. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż niedopuszczalna jest wykładnia dokonana przez Sąd mówiąca, iż o zwrocie odszkodowania można mówić jedynie w sytuacji, w której odszkodowanie to nie przysługuje. Zdaniem organu niedopuszczalne jest tak wąskie rozumienie przepisu, zwłaszcza że brak jest jakichkolwiek innych reguł, którymi takie jego rozumienie można byłoby uzasadnić. Autor skargi kasacyjnej podniósł, iż w ustawie o gospodarce nieruchomościami brak jest jednakże przepisu, który uprawniałby organ administracji publicznej do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu wypłaconego odszkodowania po uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności decyzji, na podstawie której wypłacono odszkodowanie. Stwierdzono, iż organ administracji orzekający ponownie o ustaleniu odszkodowania obowiązany jest ustalić ponownie odszkodowanie z tego tytułu w pełnej jego wysokości, zaś w uzasadnieniu decyzji może jedynie wskazać stronie, że winna ona zwrócić wypłacone jej uprzednio odszkodowanie. Autor skargi kasacyjnej zważył, iż przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w związku z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami nie uprawniają do pomniejszania w decyzji nowo ustalonej kwoty odszkodowania o kwotę już wypłaconą. Przepisy dotyczące ustalenia odszkodowania za przejęte czy to prawo własności, prawo użytkowania wieczystego czy też ograniczone prawo rzeczowe nakazują ustalenie pełnej kwoty odszkodowania, zaś brak jest podstaw, aby organy administracji ustalające wysokość odszkodowania rozstrzygały jednocześnie w decyzji odszkodowawczej o sposobie jej wykonania. Zdaniem organu Sąd w zaskarżonym wyroku błędnie przyjął, że podmiot orzekający o ustaleniu należnego odszkodowania uprawniony jest do pomniejszenia nowo ustalonej kwoty odszkodowania o kwotę już wypłaconą. Przy czym w uzasadnieniu skarżonego wyroku Sąd nie zajął stanowiska na podstawie jakich przepisów prawa organ administracji zobowiązany jest do orzekania w powyższym zakresie, co wprost narusza przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu. Stwierdzić należy, że przepis art. 132 ust. 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. z 2010 r. Dz.U. Nr 102, poz. 651 ze zm., zwanej dalej ustawą o gospodarce nieruchomościami) nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Stanowisko w tym zakresie Sądu I instancji jest prawidłowe. Należy zgodzić się z poglądem zawartym w skardze kasacyjnej, iż powołany przepis nie wskazuje trybu postępowania w jakim miałoby dojść do uchylenia decyzji o ustaleniu odszkodowania, a więc może on dotyczyć również rozstrzygnięcia w trybie odwoławczym. Jednak interpretacja tego przepisu nie może opierać się jedynie na wykładni gramatycznej, ale musi uwzględniać wykładnię celowościową i systemową. A celem tego przepisu jest uregulowanie kwestii zwrotu wypłaconego odszkodowania w sytuacji, gdy jest ono prawnie nienależne w całości lub części. Natomiast w przypadku uchylenia decyzji w postępowaniu odwoławczym z uwagi na naruszenie przepisów prawa przy ustalaniu wysokości odszkodowania, nie ma mowy o nienależności odszkodowania, bowiem spór odnosi się nie do kwestii czy w ogóle należy się odszkodowanie, ale w jakiej wysokości. Wykładnia tego przepisu przyjęta w zaskarżonej decyzji prowadziłoby do sytuacji, w której osoba uprawniona musiałaby zwracać i to zwaloryzowaną kwotę odszkodowania, chociaż odszkodowanie jest jej należne i to nierzadko nawet kilkakrotnie w toku jednego postępowania. Taka wykładnia powołanego przepisu zniweczyłaby całkowicie cel jakiemu służył zapis art. 18a ww. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Interpretując normę zawartą w art. 132 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami nie można pominąć powyższego przepisu. Stosownie bowiem do tego przepisu, to tylko stronie odwołującej się od decyzji ustalającej wysokość odszkodowania można było wypłacić, na jej wniosek, kwotę określoną w kwestionowanej decyzji, a więc w sytuacji gdy nie ma sporu co do tego, że odszkodowanie jest należne, ale co do jego wysokości. Stwierdzić więc należy, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie miał zastosowania powołany przepis art. 132 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie jest również zasadny pogląd powołany w skardze kasacyjnej o konieczności zawarcia w decyzji odszkodowawczej obowiązku wypłaty odszkodowania w pełnej wysokości, nawet w sytuacji, gdy zostało ono częściowo wypłacone w toku postępowania. Bezsporne jest, iż decyzja musi zawierać rozstrzygniecie o wysokości odszkodowania za pozbawienie prawa własności danej nieruchomości oraz podmiot zobligowany do jego wypłaty. Jednakże rozstrzygniecie o wypłacie konkretnej kwoty odszkodowania musi uwzględniać fakt, iż część należnego odszkodowania została już wypłacona. Nie może bowiem dojść do ponownej wypłaty odszkodowania w pełnej wysokości. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej modyfikacja wysokości odszkodowania nie może wynikać z uzasadnienia decyzji, bowiem uzasadnienie jakkolwiek stanowi integralną część decyzji, służy wyjaśnieniu motywacji faktycznych i prawnych zapadłego rozstrzygnięcia. Kwestia wypłaty określonej kwoty odszkodowania winna być zawarta w rozstrzygnięciu decyzji. Ustalenie więc w sentencji decyzji obowiązku wypłaty odszkodowania w pełnej wysokości skutkuje egzekucyjnością kwoty wynikającej z rozstrzygnięcia, co w realiach niniejszej sprawy, oznaczałoby wypłatę kwoty w części nienależnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 830/11). Ponadto stosownie do art. 132 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami również skutki zwłoki lub opóźnienia, a przede wszystkim waloryzacja odszkodowania odnosiłaby się do pełnej kwoty odszkodowania, co również nie byłoby należne. W związku z tym stwierdzić należy, iż Sąd I instancji zasadnie uchylił decyzję w pkt 3, przyjmując brak podstaw do ustalenia obowiązku ponownej wypłaty odszkodowania w pełnej nowo ustalonej wysokości, w sytuacji gdy kwota dotychczas wypłaconego odszkodowania, jako należna osobie uprawnionej, nie może być przedmiotem żądania zwrotu na podstawie art. 132 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Co do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, to nie są one zasadne, gdyż opierają się na przyjętej przez organ nieprawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego. Natomiast uzasadnienie wyroku Sądu I instancji w pełni odpowiada normie art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a z dokonanej interpretacji przepisów prawa materialnego wynika dla organów obowiązek określenia wysokości należnego odszkodowania. Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.