II GSK 194/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik (spr.) Protokolant Beata Cisek-Chojnacka po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Pracy i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 21 października 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 947/11 w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w B. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny W. wyrokiem z dnia 21 października 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 947/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi "P." S.A. w B. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od organu na rzecz skarżącej koszty postępowania sądowego. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. Wnioskiem z dnia [...] września 2010 r. spółka "P." wystąpiła do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za sierpień 2010 r. Wniosek uzupełniła [...] października 2010 r. poprzez złożenie dokumentów w postaci sprawozdania finansowego za pierwsze półrocze 2010 r. (bilans, rachunek zysków i strat wraz z informacją dodatkową, prognozę sprawozdania finansowego na 2010 r., opis sytuacji gospodarczo-finansowej w okresie 2007-2010 i plan techniczno-ekonomiczny w okresie 2010-2013). Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] Prezes Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych odmówił Spółce wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za sierpień 2010 r. Organ wskazał, że zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 marca 2010 r. w sprawie zakresu informacji przedstawianych przez podmiot ubiegający się o pomoc inną niż pomoc de minimis lub pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie (Dz. U. Nr 53, poz. 312 ze zm.) dalej powoływanego jako: "rozporządzenie z dnia 29 marca 2010 r." wnioskodawca zobowiązany jest przedstawić podmiotowi udzielającemu pomocy informacje dotyczące sytuacji ekonomicznej wnioskodawcy, w tym sprawozdania finansowe za okres 3 ostatnich lat obrotowych sporządzone zgodnie z przepisami o rachunkowości. Ze złożonych dokumentów finansowych oraz formularzy informacji przedstawianych przy ubieganiu się o pomoc inną niż pomoc de minimis lub pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie wynikało, że wartość niepokrytych strat spółki przekraczała 50% wysokości kapitału zarejestrowanego, w tym wysokość straty w ciągu ostatnich 12 miesięcy przewyższała 25 % wysokości tego kapitału. PFRON ocenił, że zgodnie z art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 14, poz. 92 ze zm.) dalej powoływanej jako u.r.z. pomoc nie mogła zostać udzielona ze względu na trudną sytuację ekonomiczną Spółki. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy decyzję I instancji. Stwierdził, że pomoc ze środków PFRON nie może zostać udzielona lub wypłacona pracodawcy wykonującemu działalność gospodarczą i znajdującemu się w trudnej sytuacji ekonomicznej według kryteriów określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej dotyczących udzielania pomocy publicznej. Ze złożonych przez Spółkę dokumentów finansowych oraz formularza informacyjnego wynikało, że wartość niepokrytych strat Spółki przekraczała 50% wysokości kapitału zarejestrowanego, w tym wysokość straty w ciągu ostatniego roku obrotowego przewyższała 25% wysokości tego kapitału. Spółka odnotowywała zmniejszenie obrotów, zmniejszenie przepływu środków finansowych, zwiększenie sumy zadłużenia, zwiększenie kwoty odsetek posiadanych zobowiązań oraz inne trudności w zakresie płynności finansowej. Zagregowany wskaźnik wartości bilansu i rachunku zysków i strat Spółki wskazywał, że znajduje się w trudnej sytuacji ekonomicznej. Skoro tak, to prawidłowy był wniosek Funduszu, że przyznanie Spółce pomocy byłoby niezgodne z prawem. Minister zaznaczył również, że sytuacja Spółki była badana na dzień złożenia wniosku, więc ewentualna poprawa sytuacji ekonomicznej po tym dniu nie miałaby wpływu na dokonane rozstrzygnięcie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego. Argumentowała, że organy obu instancji dokonały błędnej wykładni przepisów prawa, błędnie przyjęły, że w sierpniu 2010 r. znajdowała się w trudnej sytuacji ekonomicznej, podczas gdy podjęte przez nią zmiany restrukturyzacyjne oraz zgromadzony majątek, portfel zamówień itp. absolutnie nie dawały podstaw do przyjęcia takiego stanowiska. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie. Wyrokiem z dnia 21 października 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że stosownie do art. 48a ust. 3 pkt 1 u.r.z. pomoc ze środków Funduszu nie może zostać udzielona lub wypłacona pracodawcy wykonującemu działalność gospodarczą, znajdującemu się w trudnej sytuacji ekonomicznej według kryteriów określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej dotyczących udzielania pomocy publicznej. Organy obu instancji ustaliły, a strona nie kwestionowała tych ustaleń, że wartość niepokrytych strat Spółki w okresie objętym oceną przekraczała 50% zarejestrowanego kapitału zakładowego, w tym wysokość straty w ciągu ostatniego roku obrotowego przewyższała 25% wysokości tego kapitału. Przyjęły, że Spółka odnotowała zmniejszenie obrotów, zmniejszenie przepływu środków finansowych, zwiększenie sumy zadłużenia, zwiększenie kwoty odsetek od posiadanych zobowiązań oraz inne trudności w zakresie płynności finansowej. Na podstawie tych ustaleń stwierdziły, że w dacie złożenia wniosku o przyznanie pomocy Spółka znajdowała się w trudnej sytuacji ekonomicznej i dlatego pomoc nie mogła być jej udzielona. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że wypłacanie podmiotom gospodarczym dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych stanowi niewątpliwie pomoc publiczną. Pomoc publiczna co do zasady jest niedozwolona. Niektóre rodzaje pomocy publicznej zostały jednakże uznane za zgodne z przepisami unijnymi, a przez to dozwolone. To są rodzaje pomocy, do których zastosowanie ma rozporządzenie Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych) – Dz. U. UE z dnia 9 sierpnia 2008 r. L 214, s. 3; dalej powoływane jako "rozporządzenie Komisji (WE) nr 800/2008". Kategorie dozwolonej pomocy publicznej zostały określone w art. 1 rozporządzenia, gdzie w ust. 1 lit. i) wskazano, że rozporządzenie ma zastosowanie do pomocy dla pracowników znajdujących się w szczególnie niekorzystnej sytuacji lub niepełnosprawnych. W rozporządzeniu określone zostały sytuacje, w których nie ma ono zastosowania, mimo że dana kategoria pomocy została nim objęta. W przypadku zaistnienia takiej sytuacji pomoc jako pomoc publiczna niezgodna ze wspólnym rynkiem nie może być udzielona. Pomoc ze środków PFRON stanowiąca dofinansowanie dla pracodawców do wynagrodzeń zatrudnianych przez nich osób niepełnosprawnych stanowi pomoc w zakresie zatrudniania pracowników niepełnosprawnych w rozumieniu rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008. Zatem dofinansowanie tej pomocy powinno być zgodne z postanowieniami rozporządzenia, a to oznacza, że jego kryteria należy stosować do oceny, czy przedsiębiorstwo znajduje się w trudnej sytuacji ekonomicznej. Rozporządzenie nie zawiera definicji przedsiębiorstwa znajdującego się w trudnej sytuacji ekonomicznej, natomiast określa kryteria uznania przedsiębiorstwa za zagrożone, stanowiąc w art. 1 ust. 6 lit. c), że rozporządzenie nie ma zastosowania do pomocy dla zagrożonych przedsiębiorstw, co oznacza, że pomoc dla zagrożonych przedsiębiorstw jest pomocą publiczną niezgodną ze wspólnym rynkiem i nie może być udzielona. Definicja zagrożonego małego, średniego przedsiębiorstwa (MŚP) została sformułowana w art. 1 ust. 7, który stanowi, że dla celów ust. 6 lit. c), MŚP uważa się za zagrożone przedsiębiorstwo, jeżeli spełnia następujące warunki: a) w przypadku spółki z ograniczoną odpowiedzialnością – jeżeli ponad połowa jej zarejestrowanego kapitału została utracona, w tym ponad jedna czwarta w okresie poprzedzających 12 miesięcy; lub b) w przypadku spółki, której przynajmniej niektórzy członkowie są w sposób nieograniczony odpowiedzialni za długi spółki – jeżeli ponad połowa jej kapitału według sprawozdania finansowego została utracona, w tym ponad jedna czwarta w okresie poprzedzających 12 miesięcy; lub c) bez względu na rodzaj spółki, jeżeli zgodnie z prawodawstwem krajowym podlega zbiorowemu postępowaniu w sprawie niewypłacalności. Sąd pierwszej instancji wskazał dalej, że jako podstawę prawną decyzji organ I instancji podał przywołane wyżej przepisy art. 1 ust. 6 lit. c) oraz art. 1 ust. 7 lit. a) rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 i stwierdził, że przepis art. 1 ust. 7 lit. a) nie ma zastosowania do spółek akcyjnych. Przepis ten odnosi się wyłącznie do spółek z ograniczoną odpowiedzialnością i nie może stanowić podstawy do ustalenia, że wnioskodawca będący spółką akcyjną może być uznany za przedsiębiorstwo zagrożone. Również przesłanka z art. 1 ust. 7 lit. b) rozporządzenia w sposób oczywisty nie ma zastosowania do spółek akcyjnych, ponieważ członkowie zarządu spółek akcyjnych nie odpowiadają w sposób nieograniczony za długi spółki. Do oceny czy małe lub średnie przedsiębiorstwo prowadzone w formie spółki akcyjnej może być uznane za zagrożone według kryteriów rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 zastosowanie ma wyłącznie kryterium sformułowane w art. 1 ust. 7 lit. c). Kryterium to nie zostało przez organy rozważone. W ocenie Sądu pierwszej instancji Minister Pracy i Polityki Społecznej, ustalając kryteria niezbędne dla oceny, czy Spółka znajduje się w trudnej sytuacji ekonomicznej nie odwołał się do art. 1 ust. 7 rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008, przywołał natomiast motyw 15 preambuły, w którym znajduje się odesłanie do "Wytycznych wspólnotowych dotyczących pomocy państwa w celu ratowania i restrukturyzacji zagrożonych przedsiębiorstw" (Dz. U. UE z dnia 1 października 2004 r. C 244, s. 2) dalej powoływanych jako "Wytyczne". Motyw 15 stanowi równocześnie, że w celu ograniczenia swoich obciążeń administracyjnych, państwa członkowskie, przyznając MŚP pomoc objętą niniejszym rozporządzeniem, powinny zastosować uproszczoną, w porównaniu z wytycznymi, definicję zagrożonego przedsiębiorstwa. Zapis ten wyłącza możliwość zastosowania do oceny Spółki, która, co jest niesporne, jest średnim przedsiębiorstwem możliwość stosowania kryteriów oceny wymienionych w Wytycznych. Zatem Minister prawidłowo stwierdził, że przy ocenianiu sytuacji finansowej będzie miała zastosowanie uproszczona definicja przedsiębiorstwa zagrożonego określona w rozporządzeniu Komisji. Ta definicja to zacytowana wyżej definicja z art. 1 ust. 7 rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008, której kryteria opisane pod literą a) i b) nie mają zastosowania do spółek akcyjnych, zaś pod kątem warunków opisanych pod lit. c) oceny Spółki nie dokonano. Oceniając sytuację ekonomiczną skarżącej Spółki Minister Pracy i Polityki Społecznej odwołał się do przepisów art. 37 ust. 5 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2007 r. Nr 59, poz. 404 ze zm.) dalej powoływanej jako: "u.p.p.", który stanowi, że podmiot ubiegający się o pomoc inną niż pomoc de minimis lub pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie jest zobowiązany do przedstawienia podmiotowi udzielającemu pomocy, wraz z wnioskiem o jej udzielenie, informacji dotyczących wnioskodawcy i prowadzonej przez niego działalności gospodarczej oraz informacji o otrzymanej pomocy publicznej, zawierających w szczególności wskazanie dnia i podstawy prawnej jej udzielenia, formy i przeznaczenia, albo oświadczenia o nieotrzymaniu pomocy. Z faktu, że wszelkie informacje dotyczące sytuacji ekonomicznej wnioskodawcy są składane w dniu złożenia wniosku o udzielenie pomocy organ orzekający wywiódł, że organ rozpoznający sprawę przyznania pomocy bada sytuację ekonomiczną strony na dzień złożenia wniosku o udzielenie pomocy oraz, że ewentualna poprawa sytuacji ekonomicznej strony po złożeniu wniosku nie ma wpływu na dokonane rozstrzygnięcie. Stanowisko takie było w ocenie Sądu niesłuszne i nie znajdowało uzasadnienia w obowiązujących przepisach. Z faktu dokonywania oceny sytuacji ekonomicznej wnioskodawcy na podstawie dokumentów i informacji złożonych w dacie składania wniosku nie wynika obowiązek oceny tej sytuacji wyłącznie na datę złożenia wniosku ale obowiązek dokonania oceny na podstawie złożonych dokumentów. Złożone dokumenty stanowią niewątpliwie podstawę do oceny sytuacji ekonomicznej przedsiębiorstwa według stanu na datę złożenia wniosku oraz za okres dotyczący lat ubiegłych, nie wyłączając równocześnie możliwości i obowiązku dokonania oceny sytuacji ekonomicznej strony w przyszłości. Istotnie, ewentualna poprawa sytuacji ekonomicznej strony po złożeniu wniosku nie ma wpływu na dokonane rozstrzygnięcie, jednakże wpływ taki powinna mieć potencjalna możliwość poprawy, jeżeli wynika z dokumentów i informacji zawartych w formularzu i dokumentach złożonych wraz z wnioskiem lub w wyniku jego uzupełnienia. Zakres informacji, które musi przedstawić podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy został określony w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 29 marca 2010 r. Wzór formularza informacji został określony w załączniku do rozporządzenia. W części C pkt 6 tego formularza wnioskodawca zobowiązany jest odpowiedzieć na pytania: "Czy pomimo wystąpienia okoliczności wymienionych w pkt 5, wnioskodawca jest w stanie odzyskać płynność finansową? Jeśli tak, to w jaki sposób?". Umieszczenie tego punktu w formularzu stanowiącym załącznik do wniosku o przyznanie pomocy wskazuje na to, że organ dokonujący oceny sytuacji ekonomicznej wnioskodawcy jest zobowiązany ocenić sytuację według stanu na dzień złożenia wniosku, ale również ocenić, na podstawie dokumentów i informacji przedstawionych przez wnioskodawcę możliwość poprawy jego sytuacji finansowej i na tej podstawie ustalić czy przedsiębiorstwo znajduje się w trudnej sytuacji ekonomicznej. II Skargę kasacyjną złożył Minister Pracy i Polityki Społecznej. Wyrok zaskarżył w całości. Wniósł o jego uchylenie i rozpoznanie skargi oraz zsądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wnoszący skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 14 marca 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej powoływanej jako "p.p.s.a." zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów u.r.z., w szczególności art. 48a ust. 2 i 3 pkt 1 w zw. z art. 26, 26a i 26d tej ustawy. Uzasadniając zarzuty organ wnoszący skargę kasacyjną podtrzymał przede wszystkim tezę, że na dzień złożenia wniosku Spółka "P." była przedsiębiorstwem zagrożonym, niespełniającym kryteriów przyznania pomocy publicznej. "P." S.A. nie skorzystała z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach w niej wskazanych biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie będącej przedmiotem skargi kasacyjnej nie wystąpiły powody skutkujące nieważnością postępowania sądowoadministracyjnego, zatem istnieje możliwość rozpoznania wniesionej skargi. Strona skarżąca kasacyjnie wskazuje jako podstawę skargi kasacyjnej określone w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego polegające na jego błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Precyzując ten zarzut stwierdza, że wyrok WSA w W. z dnia 21 października 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 947/11 narusza art. 48a ust. 2 i ust. 3 w związku z art. 26, art. 26a i art. 26d u.r.z., przy czym naruszenie tych przepisów polega na ich błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca nie wskazuje na czym miało polegać niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, koncentrując swoją argumentację wokół ich wadliwej wykładni. Zbudowanie zarzutu w ten sposób jest wadliwe, o ile nie wykaże się, że błąd wykładni przepisu prawa doprowadził do zastosowania innej normy prawnej niż ta, która powinna być zastosowana w danym stanie faktycznym. Niewłaściwe zastosowanie prawa to wada odnosząca się do procesu subsumcji, dlatego ten rodzaj wadliwości powinien znaleźć wyjaśnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Brak uzasadnienia tej wady rzutuje na ocenę samego zarzutu, a przez to musi prowadzić do stwierdzenia jego prawnej nieskuteczności. Sąd kasacyjny będąc związany zarzutami skargi kasacyjnej nie może domniemywać naruszeń prawa przez kontrolowany wyrok. Naruszenie prawa materialnego polegające na jego błędnej wykładni, jeżeli ma być zarzutem skutecznym i prowadzić do uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji musi wskazywać przepis p.p.s.a., który ten Sąd naruszył. Przepis art. 174 pkt 1, a taki wskazuje strona, określa jedynie podstawę kasacyjną, sam w sobie nie jest jednak przyczyną (podstawą) wymaganą do poprawnego sformułowania tej skargi. Wnoszący skargę kasacyjną wskazuje tylko treść art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i przepisy u.r.z., zwłaszcza art. 48a ust. 2 i ust. 3 pkt 1 w związku z art. 26, art. 26a i art. 26d. Podkreślić należy, że Sąd pierwszej instancji tych przepisów nie stosował, zatem formalnie nie mógł ich naruszyć. Działanie tego Sądu, czego wyrazem jest skarżony wyrok polegało na kontroli procesu stosowania przepisów powołanych przez skarżącego kasacyjnie, przez organy wydające rozstrzygnięcia będące przedmiotem skargi do WSA w W. Skoro taka jest ustrojowa pozycja sądów administracyjnych pierwszej instancji, to naruszenie przez nie przepisów prawa materialnego polegające na jego błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu musi być sprowadzone do jednoznacznego wskazania, jakie przepisy wiążące Sąd pierwszej instancji zostały naruszone, a przez to jakie przepisy prawa materialnego naruszył, bo zaakceptował lub odmówił takiej akceptacji dla ich zastosowania przez organy administracji. Skarga kasacyjna takiej normy nie wskazuje, ograniczając się tylko do przytoczenia przepisów materialnych właściwych dla postępowania administracyjnego. W ocenie NSA jest to jej wada, która nie może prowadzić do uwzględnienia żądań sformułowanych przez skarżącego, a więc uchylenia objętego skargą kasacyjną wyroku i orzeczenia na podstawie art. 188 p.p.s.a. Wreszcie dodać należy, że objęty skargą kasacyjną wyrok WSA w W. wskazuje jako podstawę uwzględnienia skargi naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego. Przepisy postępowania zostały naruszone, gdyż organy nie ustaliły sytuacji faktycznej pracodawcy, a więc czy jest pracodawcą znajdującym się w trudnej sytuacji ekonomicznej w rozumieniu przepisów unijnych. W tym stanie możliwość kwestionowania w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów prawa materialnego jest nierozłącznie związane z naruszeniem przepisów postępowania. Skarga kasacyjna naruszenia przepisów procesowych nie podnosi, zatem nie daje możliwości oceny poprawności zastosowania prawa materialnego, skoro aprobuje konieczność wyjaśnienia sytuacji prawnej przedsiębiorcy w rozumieniu art. 1 ust. 7 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 (s. 7 uzasadnienia wyroku). W ocenie NSA konieczność ustalenia wskazanej tam przesłanki ma istotne znaczenie dla wykładni art. 48a u.r.z., bo zarzut naruszenia prawa materialnego jest możliwy tylko w ustalonym i bezspornym stanie faktycznym. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. NSA oddalił skargę kasacyjną.