I OSK 102/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 802/11 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 października 2011 r., sygn. II SA/Wa 802/11 oddalił skargę S. S. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Dyrektor Izby Celnej w O., działając na podstawie art. 223 ust. 1 i 5 w zw. z art. 115 ust. 1 pkt 2e ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323, dalej: ustawa o Służbie Celnej), mianował S. S. na stopień służbowy rachmistrza celnego w korpusie podoficerów Służby Celnej z dniem [...] listopada 2009 r. Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji. Pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. Szef Służby Celnej poinformował wyżej wymienionego, że mianowanie na stopień służbowy nie ma charakteru decyzji administracyjnej, a zatem nie przysługuje od niego odwołanie w trybie administracyjnym. S. S. w dniu [...] marca 2010 r. wniósł zażalenie do Ministra Finansów na niezałatwienie sprawy przez Szefa Służby Celnej w terminie określonym w art. 35 K.p.a., które uzupełnił dodatkowo pismem z dnia [...] marca 2010 r. Pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. Minister Finansów poinformował wyżej wymienionego, że mianowanie na stopień nie jest decyzją administracyjną, a zatem Szef Służby Celnej nie jest organem odwoławczym w sprawach dotyczących mianowania na stopień służbowy i nie jest w związku z tym podmiotem właściwym do rozpatrywania tego rodzaju spraw. W dniu 11 maja 2010 r. S. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem Szefa Służby Celnej, na bezczynność tego organu w przedmiocie rozpatrzenia odwołania z dnia [...] grudnia 2009 r. od aktu mianowania w Służbie Celnej, wnosząc o zobowiązanie Szefa Służby Celnej do wydania w określonym terminie decyzji administracyjnej oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokiem z dnia 14 października 2010 r., wydanym w sprawie II SAB/Wa 163/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Szefa Służby Celnej do rozpatrzenia odwołania wniesionego przez S. S. od aktu mianowania z dnia [...] listopada 2009 r. wydanego przez Dyrektora Izby Celnej w O. w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego, jednocześnie zasądzając od Szefa Służby Celnej na rzecz skarżącego kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Szef Służby Celnej, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z zakresie określenia korpusu. W uzasadnieniu stwierdził, że obowiązek nadania nowego stopnia służbowego funkcjonariuszom Służby Celnej wynikał wprost z przepisu art. 223 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, zgodnie z którym w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy kierownik urzędu dokona mianowań funkcjonariuszy na stopnie służbowe i regulacja ta była wyrazem wpływu nowej ustawy o Służbie Celnej na stosunek służbowy funkcjonariusza celnego, powstały pod rządami dotychczasowej ustawy. Mechanizm przypisywania funkcjonariuszom stopni w poszczególnych korpusach uregulowany został w art. 223 ust. 2 – 6 ustawy o Służbie Celnej i w świetle powołanych przepisów, zadaniem organu było umieścić danego funkcjonariusza w odpowiednim korpusie, precyzyjnie wskazanym w ustawie, w zależności od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska bądź pełnionych obowiązków. Z kolei stosownie do art. 223 ust. 3 pkt 1 ustawy o Służbie Celnej, funkcjonariuszowi, który przed dniem wejścia w życie ustawy pełnił służbę w stopniu aspiranta celnego, starszego aspiranta celnego albo podkomisarza celnego – określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Natomiast zgodnie z treścią art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy, funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy: zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 - określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Jednakże w przypadku skarżącego ten ostatni przepis ustawy nie mógł mieć zastosowania, ponieważ w dniu 30 października 2009 r., czyli przed dniem wejścia w życie ustawy, zajmował stanowisko kontrolera celnego i posiadał stopień służbowy starszego rewidenta celnego, które nie jest zaliczone do kategorii stanowisk kierowniczych, o których mowa w art. 17 ust. 1 i ust. 13 poprzednio obowiązującej ustawy. Przy czym nie można kwestionować, że w przeszłości zajmował on stanowiska związane z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, lecz nie sposób się zgodzić ze skarżącym, iż sformułowanie "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinno być rozumiane jako dowolny okres poprzedzający wejście w życie ustawy. Decyzja Szefa Służby Celnej stała się przedmiotem skargi S. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił, iż organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, dokonując jego błędnej wykładni. Zarzucił ponadto, że organ naruszył art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 138 § 1 Kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 października 2011 r. sygn. II SA/Wa 802/11 oddalił skargę S. S. na powyższą decyzję Szefa Służby Celnej. W skardze kasacyjnej S. S., domagał się uchylenia powyższego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił: 1/ naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej przez jego błędną wykładnię i uznanie, że pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy" odnosi się do momentu bezpośrednio poprzedzającego wejście w życie ustawy oraz niezastosowanie tego przepisu przy rozstrzygnięciu sprawy; 2/ naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: a/ naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez działanie organu sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, a także zasadą działania organu państwa na podstawie i w granicach prawa oraz zasady praworządności wyrażonej w art. 6 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o interpretacje Szefa Służby Celnej zawarte w pismach nr [...], nr [...] oraz nr [...]; b/ naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 K.p.a. poprzez wydanie przez organ decyzji nieprzewidzianej w tym ostatnim przepisie i rozstrzygnięcie sprawy tylko w zakresie korpusu, nie orzekając w zakresie stopnia funkcjonariusza celnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że skarżący został mianowany funkcjonariuszem celnym na stopień służbowy starszego rewidenta celnego na podstawie aktu mianowania wydanego przez Dyrektora Izby Celnej we W. w 2000 r. Jak podaje dalej skarżący w trakcie służby był mianowany na następujące stanowiska służbowe młodszy dyspozytor celny w maju 2005 r., młodszy kontroler celny do 2005 r., kontroler celny po tej dacie, w 2007 r. był kierownikiem referatu kontroli przedsiębiorców. W związku z tym, że powyższa okoliczność miała miejsce przed dniem [....] października 2009 r., czyli przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, mianowanie odwołującego na stopień w korpusie oficerów młodszych było obligatoryjne. Pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinno być rozumiane zgodnie z wykładnią językową jako dowolny okres poprzedzający wejście ustawy w życie. Jeżeli celem ustawodawcy było m.in. utworzenie sprawnej i doświadczonej administracji celnej, to zwrot "przed dniem wejścia w życie" musi odnosić się do dowolnego okresu poprzedzającego wejście w życie ustawy. Ponadto Dyrektor Izby Celnej wydał decyzję w przedmiocie mianowania skarżącego bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy. Natomiast Szef Służby Celnej Organ w ogóle nie wypowiedział się w zakresie stopnia służbowego funkcjonariusza celnego, pomimo, że decyzja organu I instancji dotyczyła zarówno stopnia jak i korpusu. Zaistniałą sytuację należy uznać za niedopuszczalną. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa organ II instancji nie może ograniczyć się w sentencji wyłącznie do części sprawy (w tym przypadku korpusu), skoro decyzja Dyrektora Izby Celnej dotyczyła dwóch elementów tj. korpusu i stopnia służbowego. Na rozprawie w dniu 19 czerwca 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił do udziału w sprawie na prawach uczestnika Związek Zawodowy Celnicy PL, który w piśmie z dnia 18 czerwca 2012 r., złożonym na rozprawie, przedstawił swoje stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Rozpoznając niniejszą skargę w tych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, mimo że nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty są zasadne. Podstawową kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, co słusznie dostrzegły orzekające w niej organy celne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i strona, jest ustalenie znaczenia zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" użytego w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, a także w art. 223 ust.1 tej ustawy stanowiącym podstawę materialną decyzji w przedmiocie nadania skarżącemu aktualnego stopnia służbowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę prymat wykładni gramatycznej można zachować tylko w odniesieniu do przepisów sformułowanych w sposób niebudzący wątpliwości z punktu widzenia potocznie i powszechnie stosowanego języka oraz tylko wówczas, gdy ten sposób wykładni daje wynik niekolidujący z wynikami innych metod. Zatem tylko wówczas poprzestanie na językowym ich wyłożeniu może być uzasadnione, bo wtedy znaczenie przepisów na gruncie językowym jest dla wszystkich jednoznaczne. Stan taki nie zachodzi jednak w niniejszej sprawie, bowiem pojawiły się w niej różne wersje rozumienia omawianego zwrotu. Jest tak przede wszystkim dlatego, że sformułowanie "przed dniem wejścia w życie ustawy" nie precyzuje konkretnej daty, z jaką wiąże się dalej uregulowany skutek. Może więc chodzić zarówno o dzień bezpośrednio poprzedzający datę wejścia w życie ustawy, jak i wcześniejszy okres (bardziej odległy w przeszłości) przed dniem, w którym ustawa wchodzi w życie. Owa wieloznaczność tej konstrukcji gramatycznej wskazuje, że zwrot ten jest na tyle nieprecyzyjny, że wykładnia językowa niewątpliwie nie jest wystarczająca dla ustalenia jego sensu i znaczenia. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie przyjął, że w tym zakresie należy odwołać się do innych metod wykładni. Przy interpretacji omawianego zwrotu pewną wskazówkę może stanowić uzasadnienie projektu ustawy o Służbie Celnej. W projekcie tego aktu prawnego zaakcentowano konieczność uregulowania w przepisach przejściowych zagadnienia dostosowania dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych do nowych rozwiązań prawnych. Zatem przepisy art. 222 i art. 223 omawianej ustawy miały pełnić rolę dostosowawczą. Ich zadaniem jest przeniesienie dotychczasowych stanów dotyczących poszczególnych funkcjonariuszy celnych pod odmienne od dotychczasowych uregulowania nowej ustawy. Dlatego interpretując zamieszczone w nich zwroty, niezbędne jest odwołanie się do tego celu, jak również do reguł wykładni systemowej. Zauważyć zatem trzeba, że przywołane przepisy znalazły się w rozdziale "Przepisy przejściowe". Istota tego rodzaju przepisów polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzenia w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa (tak m. in. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 544/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Generalnie ich rolą jest więc uporządkowanie zastanych w dniu wejścia w życie nowej ustawy stosunków prawnych i wprowadzenie ich pod rządy nowego aktu prawnego, w szczególności określenie sposobu i trybu załatwienia spraw niezakończonych dotąd, ewentualne utrzymanie dotychczasowych instytucji prawnych zniesionych przez nowe przepisy, zachowanie uprawnień i obowiązków oraz utrzymanie w mocy dotychczasowych przepisów wykonawczych (§ 30 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908). W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego badając sporną materię, należy mieć na względzie systematykę i przepisy określonej ustawy, gdyż interpretacja zależna jest od specyfiki konkretnej regulacji prawnej. Proces interpretacji trzeba przede wszystkim rozpocząć od wyłożenia normy zawartej w art. 222 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej. Wyraża ona regułę, że celnicy pełniący służbę w dniu wejścia w życie nowej ustawy stają się funkcjonariuszami w rozumieniu nowej ustawy. Art. 222 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej jest zatem przepisem nadrzędnym w tej części ustawy, zaś dalsze przepisy są jego konsekwencją i mają na celu ukształtowanie treści nowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych. Posłużenie się w art. 222 ust. 1 tej ustawy zwrotem "w dniu wejścia w życie ustawy" nie dowodzi sugerowanego przez stronę skarżącą kasacyjnie znaczenia zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" zastosowanego w dalszych przepisach. Po pierwsze nie można było w art. 222 ust. 1 użyć innego sformułowania, gdyż tylko celnik pełniący służbę w dniu 31 października 2009 r. stawał się funkcjonariuszem celnym pod rządami nowej pragmatyki służbowej. Po wtóre użycie zwrotu "w dniu wejścia w życie ustawy" w art. 223 ustawy o Służbie Celnej nie miałoby uzasadnienia, skoro z tą właśnie datą następowała już zmiana dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki przewidziane nową ustawą, czyli w tej dacie wykreowany został stosunek służbowy o nowej treści. Dlatego przepis ten mógł obejmować tylko stany sprzed tej daty. Po trzecie w art. 222 ust. 3 tej ustawy powiada się o propozycji miejsca pełnienia służby, stanowiska i uposażenia tym funkcjonariuszom, o których mowa w ust.1. Nadanie nowych stopni oraz pierwszy przydział do korpusu dokonany miał być w oparciu o przepisy przejściowe, a więc na zasadzie szczególnej regulacji, wedle ściśle określonych zasad zawartych w ust. 2, 3, 4, 5 i 6 tego przepisu. Kształtując treść stosunku służbowego w tym przedmiocie, niepodobna zgodzić się, aby rolą kierowników urzędów było poszukiwanie w całej karierze funkcjonariuszy jakichkolwiek okresów służby związanych z zajmowaniem stanowisk lub pełnieniem służby na stanowiskach związanych z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Nie takie było ratio legis przywołanych przepisów. Intencją ustawodawcy było bowiem wydanie decyzji porządkującej zastany stan rzeczy na dzień wejścia w życie nowej regulacji. Punktem odniesienia musi być zatem dotychczasowy stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne trwające w momencie wejścia w życie przepisów nowej pragmatyki służbowej. Dlatego wytyk naruszenia przepisu prawa materialnego uznać należy za chybiony. Sądowi I instancji, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie można bowiem zarzucić ani błędnej wykładni ani niewłaściwego zastosowania art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Chybiony jest ponadto wytyk dotyczący naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt. 1 lit a P.p.s.a. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 K.p.a. W myśl art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Podobną regulację w prawie administracyjnym zawiera art. 6 k.p.a., zgodnie, z którym, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Co do zasady należy zgodzić się z poglądem, że wyjaśnienia, instrukcje i pisma resortowe nie należą do źródeł prawa powszechnie obowiązującego, a zatem nie mogą stanowić podstawy dla wydania decyzji administracyjnej. Nie oznacza to jednak, że organ administracji rozstrzygając indywidualną sprawę administracyjną, nie może w ogóle posługiwać się przy wykładni przepisów prawnych budzących wątpliwości bądź w przypadku, gdy jakaś kwestia nie jest wprost uregulowana w przepisach, wskazówkami interpretacyjnymi organów nadrzędnych nad organem rozstrzygającym sprawę, zwłaszcza organów centralnych. Z taką sytuacją mamy właśnie do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Taki bowiem charakter miały wyjaśnienia Szefa Służby Celnej. To, że były one pomocniczo stosowane w procesie transformacji, oprócz ogólnego katalogu określonego przez ustawodawcę, nie oznacza jeszcze, iż to one stanowiły podstawę materialnoprawną podejmowanych decyzji. Bezsporne bowiem jest, że decyzje także w przedmiocie mianowania skarżącego kasacyjnie na nowy stopień służbowy zostały wydane na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Nie można więc twierdzić, że organy administracji naruszyły zasadę praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP i art. 6 K.p.a., a w konsekwencji także zasadę przewidzianą w art. 2 Konstytucji RP. Tym samym zarzut naruszenia przez Sąd I instancji powołanych przepisów, przez nieuchylenie decyzji organów administracji, które miały być wydane ze złamaniem powołanych norm, uznać należy za bezpodstawny. Natomiast zarzut naruszenia art.145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. został skonstruowany nieprawidłowo. Poprawnie skonstruowany zarzut odnoszący się do niewłaściwego zastosowania sposobu rozstrzygnięcia sprawy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a winien – oprócz tego przepisu – wskazywać pozostające z nim w związku odpowiednie normy materialne, Tymczasem wskazany w zarzucie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. jest przepisem procesowym. O ile zarzut naruszenia prawa procesowego ma na celu wykazanie, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest nieprawidłowy, o tyle przy ocenie zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, ocenie podlega proces subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. W związku z powyższym zarzut skargi kasacyjnej został skonstruowany w taki sposób, że z uwagi na jego treść niemożliwa jest jego ocena. Pełnomocnik skarżącego wniósł o sprostowanie skargi kasacyjnej w odniesieniu do tego zarzutu, to jednak w przedmiotowej sprawie nie może być mowy o modyfikacji zarzutów, czy dokonaniu zmiany wskazanej w skardze kasacyjnej podstawy po upływie terminu do jej wniesienia. Zarówno w przytoczeniu podstaw skargi kasacyjnej jak i w jej uzasadnieniu jest mowa o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, P.p.s.a i w żadnym razie nie może być to potraktowane jako omyłka pisarska. Mając na uwadze, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną