I OSK 84/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Generalnego Służby Więziennej od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 970/11 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi D. S. na decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego postanawia: 1. uchylić postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w części, w jakiej dotyczy ono odrzucenia skargi D. S. na decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], w zakresie, w jakim organ ten utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w B. z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego; 2. oddalić skargę kasacyjną w pozostałym zakresie. Postanowieniem z dnia 24 października 2011 r., (sygn. akt II SA/Wa 970/11), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę D. S. na decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak mieszkania i zwrotu pobranego równoważnika. Powyższe postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w B., działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i § 2, art. 158 k.p.a. oraz art. 181 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 79, poz. 523) w zw. z § 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 lipca 2010 r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszowi Służby Więziennej z tytułu braku mieszkania (Dz. U. Nr 137, poz. 920) decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...]: stwierdził nieważność decyzji nr [...] Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] w G. z dnia [...] września 2010 r. i cofnął uprawnienie do otrzymywania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania przyznane tą decyzją D. S.; oraz orzekł wobec D. S. zwrot pobranego nienależnego równoważnika pieniężnego w wysokości [...] zł do kasy Zakładu Karnego Nr [...] w G. w terminie 14 dni od dnia, w którym przedmiotowa decyzja się uprawomocni. Na skutek złożonego przez D. S. odwołania Dyrektor Generalny Służby Więziennej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, że decyzja Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] w G. z dnia [...] września 2010 r. nr [...], jako pozostająca w oczywistej sprzeczności z treścią art. 178 ust. 1 ww. ustawy, została wydana z rażącym naruszeniem tego przepisu, w związku z czym należało ją wyeliminować z obrotu prawnego. Jednocześnie zaznaczył, że zgodnie z art. 181 ust. 1 powołanego aktu, w przypadku pobrania nienależnego równoważnika pieniężnego należało wydać decyzję o jego zwrocie. Na powyższą decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej D. S. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę wnosząc o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odrzucając skargę – na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) zwanej dalej "P.p.s.a" - Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że rozpoznanie przedmiotowej sprawy nie leży w jego kognicji. W uzasadnieniu swego postanowienia, Sąd Wojewódzki wskazał, że w świetle ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 79, poz. 523 ze zm.), która weszła w życie z dniem 13 sierpnia 2010 r., ocena legalności przedmiotowej decyzji nie leży już w kompetencjach sądu administracyjnego, gdyż przedmiotowa sprawa nie została wymieniona w art. 218 w/w ustawy, w którym to przepisie ustawodawca określił katalog spraw rozstrzyganych przez organ w formie decyzji, od których stronie przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Sąd Wojewódzki zauważył ponadto, że wymieniona wyżej kategoria spraw nie została także objęta normą art. 219 ust.1 i ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, a zatem nie jest ona rozstrzygana w formie rozkazu personalnego. Odnosząc się z kolei do art. 217 w/w ustawy Sąd wywodził, że przepis ten zawiera katalog spraw ze stosunku służbowego rozstrzyganych przez przełożonego w formie pisemnej. Do wskazanej grupy zaliczono m. in. sprawy dotyczące ustalania uposażenia, przyznawania świadczeń pieniężnych oraz inne konieczne czynności związane z powstaniem, zmianą, ustaniem stosunku służbowego oraz realizacją wynikających z treści tego stosunku służbowego uprawnień i obowiązków funkcjonariuszy. Jeżeli więc – zdaniem Sądu Wojewódzkiego - sprawa dotycząca kwestii przyznania funkcjonariuszowi tej Służby równoważnika z tytułu braku mieszkania należy do wskazanej kategorii, załatwienie jej następuje w określonej w powołanym wyżej przepisie formie. Z uwagi na powyższe Sąd Wojewódzki stwierdził, że skoro na gruncie powoływanego wyżej aktu przepisem ustalającym generalną właściwość sądów w sprawach roszczeń funkcjonariuszy Służby Więziennej jest art. 220 ustawy o Służbie Więziennej, zgodnie z którym, spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach nie wymienionych w art. 218 ust. 1 i art. 219 ust. 1 i 2 w/w aktu, rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy, sąd ten jest właściwy do rozpoznania sprawy dotyczącej prawa strony do równoważnika pieniężnego, którego dotyczy omawiana sprawa. Sąd ten będzie zatem także właściwy do rozstrzygnięcia o kwestiach pobocznych związanych ze stwierdzeniem nieważności powyższej decyzji jak chociażby zwrot nienależnie pobranego świadczenia. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższe postanowienie w całości, Dyrektor Generalny Służby Więziennej zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) przez błędną jego wykładnię to jest art. 218 ust. 1, art. 219 ust.1 i 2, art. 220 oraz przepisów rozdziału 18 zatytułowanego "Mieszkania funkcjonariuszy" a w szczególności art. 178 i art. 181 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 79, poz. 523, ze zm.). Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, Dyrektor Generalny wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Skarżący kasacyjnie aprobował wprawdzie twierdzenie, że co do zasady sprawy ze stosunku służbowego rozstrzyga przełożony w formie pisemnej, ale podnosił, że dokonana przez Sąd I instancji analiza art. 217, 218 i 219, pomija kwestię, że formę podejmowanych rozstrzygnięć w sprawach ze stosunku służbowego, regulują nie tylko przepisy zamieszczone w rozdziale 20 ustawy o Służbie Więziennej. Z przepisów art. 172, 175, 181 ust. 1, 182 ust. 6, 187, 188 ust. 1 - 3, 190, 192 (rozdział 18 ustawy o Służbie Więziennej) wynika zaś wprost, że sprawy przydzielania (także odmowy) oraz opróżniania lokali mieszkalnych i kwater tymczasowych, a także zobowiązanie do zwrotu nienależnie pobranych równoważników pieniężnych, również są rozstrzygane w formie decyzji administracyjnych. Wprawdzie inne przepisy rozdziału 18 ustawy o Służbie Więziennej, regulujące uprawnienia funkcjonariuszy w sprawie przyznania lub odmowy przyznania równoważników pieniężnych z tytułu braku mieszkania (art. 178 - 180), za remont lokalu mieszkalnego lub domu ( art. 182 ust. 1-5), przyznanie zwrotu kosztów dojazdu (art. 183), przyznania pomocy finansowej (art. 184 – 186), nie regulują formy załatwiania tych spraw, to jednak w przypadku przyznania lub odmowy przyznania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania i pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego oraz zwrotu tej pomocy, formę załatwienia w/w spraw regulują akty wykonawcze do ustawy o Służbie Więziennej, tj. rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 lipca 2010 r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszowi Służby Więziennej z tytułu braku mieszkania (Dz. U. Nr 137, poz. 920) oraz rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 lipca 2010 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi Służb Więziennej (Dz. U. Nr 147, poz. 986). Organ stwierdził przy tym, że w art. 192 ustawy o Służbie Więziennej wskazano, że decyzje w sprawach realizacji uprawnień funkcjonariusza wynikających z 18 rozdziału powoływanego aktu wydają wymienione w tym przepisie organy. W ocenie zatem organu, w formie decyzji administracyjnej rozstrzygane są nie tylko sprawy ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Służby Więziennej, o których mowa w przepisie art. 218 ust. 1 pkt 1 - 4 ustawy o Służbie Więziennej i dlatego też, pomimo zapisu art. 220 ustawy o Służbie Więziennej, sprawa dotycząca kwestii równoważnika pieniężnego dla funkcjonariuszy Służby Więziennej z tytułu braku lokalu mieszkalnego, wydana na podstawie art. 178 i art. 181 ustawy o Służbie Więziennej, jest sprawą administracyjnoprawną. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednakże pod rozwagę nieważność postępowania – z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Przesłanki nieważności w przedmiotowej sprawie nie zaistniały, zatem Sąd Kasacyjny rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną w granicach podniesionych przez stronę zarzutów, które częściowo należy uznać za usprawiedliwione. Sprowadzają się one do poglądu, że na gruncie obecnie obowiązującej ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej ( Dz. U. Nr 79, poz. 523), która weszła w życie w dniu 13 sierpnia 2010 r., wszystkie rozstrzygnięcia w sprawach dotyczących kwestii przyznawania, odmowy przyznania funkcjonariuszom Służby Więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania, lub też jego zwrotu, przyjmują formę decyzji administracyjnej, której zgodność z prawem może zostać poddana kontroli przez sąd w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w/w stanowisko nie zasługuje jednak w pełni na uwzględnienie. Należy bowiem zauważyć, że obecnie obowiązująca ustawa o Służbie Więziennej w nieco odmienny, niż poprzednio sposób, reguluje kwestię sposobu orzekania w sprawach funkcjonariuszy Służby Więziennej dotyczących ich potrzeb mieszkaniowych odstępując od zasady, że każde w tym przedmiocie rozstrzygnięcie musi mieć formę decyzji administracyjnej. W aktualnym stanie prawnym poszczególne rozstrzygnięcia w tym zakresie zostały uregulowane w różny sposób. W analizowanej sprawie skarżąca kwestionowała decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] W G. z dnia [...] września 2010 r. o przyznaniu D. S. równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania i cofnięciu uprawnienia do otrzymywania tego świadczenia oraz o zwrocie pobranego nienależnie równoważnika pieniężnego. Składając skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca kwestionowała także oba w/w rozstrzygnięcia. Sąd Wojewódzki odrzucił powyższą skargę w całości wskazując, że - jego zdaniem - przepisy art. 220, 218 ust. 1 i art. 219 ust. 1 i 2 ustawy o Służbie Więziennej (cyt.) "prowadzą do konkluzji, iż prawo do równoważnika pieniężnego, którego dotyczy omawiana sprawa, należy do materii spraw o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariusza – w rozumieniu art. 220 ustawy. Stąd do jej rozpoznania właściwy będzie sąd pracy, funkcjonujący w ramach sądownictwa powszechnego". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w/w przedstawiony pogląd nie był jednak adekwatny w odniesieniu do rozstrzygnięcia organu w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego przez stronę równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania, choć zasługiwał na aprobatę w stosunku do rozstrzygnięcia w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej przyznania w/w świadczenia. Kwestię bowiem przyznania funkcjonariuszowi Służby Więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego reguluje Rozdział 18 ustawy o Służbie Więziennej zatytułowany "Mieszkania funkcjonariuszy", w którym w sposób wyraźny ustawodawca wskazał rodzaje spraw, załatwianych w formie decyzji. Sprawy te dotyczą wyłącznie: przydziału lokalu mieszkalnego ( art. 172 ), zwrotu równoważnika z tytułu braku mieszkania ( art. 181 ust. 1 ), zwrotu równoważnika za remont lokalu mieszkalnego ( art. 182 ust. 6), opróżnienia lokalu mieszkalnego ( art. 188 ust. 1) i opróżnienia kwatery tymczasowej ( art. 190). Regulując natomiast inne uprawnienia funkcjonariuszy Służby Więziennej, w tym m. in. prawo do uzyskania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania (art. 178), ustawodawca nie wskazał jednocześnie wprost, w jaki sposób sprawy te winny być załatwiane, to znaczy nie określił tego – tak jak w przypadku w/w przepisów art. 172, 181 ust. 1, art. 182 ust. 6, art. 188 ust. 1 i art. 190 omawianej ustawy - że w tego rodzaju sprawach organ wydaje decyzję administracyjną. Jednocześnie w rozdziale 20 ustawy zatytułowanym "Rozpatrywanie sporów o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego" wprowadzona została ogólna zasada, że sprawy ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Służby Więziennej rozstrzyga przełożony w formie pisemnej ( art. 217 ust. 1 ustawy). W ustępie 2 zaś w/w artykułu wymienione zostały sprawy, które są sprawami ze stosunku służbowego. Wśród nich wskazano m. in. na sprawy o przyznawanie świadczeń pieniężnych. Przy tym – jako wyjątek od zasady określonej w art. 217 ust. 1 ustawy - w jej przepisie art. 218 ust. 1 zostały wymienione sprawy, w których organ obowiązany jest wydać decyzję administracyjną a w przepisie art. 219 ust. 1 i 2 enumeratywnie wskazano sprawy, w których jest wydawany rozkaz personalny, od którego nie przysługuje odwołanie. W wyżej wskazanych przy tym przepisach nie zostały wymienione sprawy dotyczące przyznania funkcjonariuszowi jakiegokolwiek świadczenia pieniężnego. Zaakcentować też trzeba, że w art. 220 ustawy o Służbie Więziennej ustawodawca expressis verbis postanowił, że spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 218 ust. 1 i art. 219 ust. 1 i 2 ustawy rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. W świetle zatem aktualnie obowiązującej regulacji prawnej, dotyczącej równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszowi za brak mieszkania, zawartej w ustawie z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej nie ulega wątpliwości, że o przyznawaniu tego rodzaju świadczenia rozstrzyga przełożony funkcjonariusza w formie pisemnej zaś ewentualny spór, dotyczący tego rodzaju roszczenia winien rozstrzygać sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Podkreślenia wymaga, że powyższa interpretacja przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej jest zgodna z uzasadnieniem projektu tej ustawy (vide: Sejm RP VI kadencji nr druku 2062). Uzasadniając bowiem nowe rozwiązania dotyczące rozpatrywania sporów o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego projektodawca podniósł, że w tym przypadku dokonano podziału spraw z stosunku służbowego, w zależności od formy ich załatwiania a także procedury zmierzającej do ich rozstrzygnięcia. Wszystkie zatem sprawy ze stosunku służbowego, dla których rozstrzygnięcia nie przewidziano wprost formy decyzji administracyjnej lub rozkazu personalnego załatwiane mają być obecnie w formie pisemnej, jednoinstancyjnej a spory wynikające z takich rozstrzygnięć rozpatrywać będą sądy właściwe w sprawach z zakresu prawa pracy. Podkreślono przy tym, że będą to głównie sprawy związane z wypłatą przysługujących funkcjonariuszowi świadczeń i należności a przyjęte rozwiązanie pozwoli na szybsze merytoryczne rozstrzyganie sporów w przedmiotowym zakresie. Pozostawienie bowiem tego rodzaju spraw we właściwości sądów administracyjnych wiązałoby się z przewlekłością dochodzenia przez funkcjonariuszy przysługujących im uprawnień. Powyższe zatem jednoznacznie wskazuje, że przyjęta obecnie w ustawie z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej procedura przyznawania funkcjonariuszom tej Służby świadczenia w postaci równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego stanowiła działanie racjonalnego ustawodawcy, który celowo w tym wypadku przyjął odmienne niż dotychczas rozwiązania proceduralne. Wyżej przedstawione argumenty nakazują więc przyjąć, że Dyrektor Zakładu Karnego Nr [...] w G., pod rządami nowej ustawy nie mógł w formie decyzji administracyjnej rozstrzygnąć o przyznaniu D. S. równoważnika pieniężnego, o którym mowa w art. 178 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. Takie bowiem rozstrzygnięcie nastąpić mogło jedynie – zgodnie z art. 217 ust. 1 w/w aktu –w formie pisemnej. Oznacza to, że pismo z dnia [...] września 2010 r. zatytułowane decyzja, w rzeczywistości decyzją administracyjną nie było. W stosunku zatem do tego rodzaju rozstrzygnięcia nie odnajdują zastosowania przepisy Kodeku postępowania administracyjnego, w tym przepisy dotyczące stwierdzenia nieważności tego aktu. Zarówno więc Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej , jak i Dyrektor Generalny nie mogli wydać w tym przedmiocie decyzji administracyjnej, która mogłaby – zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. – zostać poddana kontroli w postępowaniu sądodoadministracyjnym. Ich zaś pisma w tym przedmiocie należy zakwalifikować również jako formę załatwienia sprawy o której mowa w art. 217 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, a zatem również, z uwagi na treść art. 220 tego aktu, mogą one podlegać kontroli dokonywanej przez sąd powszechny. Sąd I instancji zatem słusznie uznał brak swojej kognicji w zakresie rozpoznania skargi D. S. na decyzję Dyrektora Generalnego w części, w jakiej organ ten utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w B. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] w G. z dnia [...] września 2010 r. Stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zmienia przy tym okoliczność, że w przytaczanych przez skarżącego kasacyjnie rozporządzeniach wykonawczych zawarto sformułowanie, iż rozstrzygnięcia o przyznaniu równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszowi Służby Więziennej z tytułu braku mieszkania oraz pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego następują w formie decyzji administracyjnej. Akt niższego rzędu, jakim jest rozporządzenie wydane przez ministra resortowego, w tym przypadku Ministra Sprawiedliwości, nie może bowiem zmieniać ustawy a w związku z treścią art. 178 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, które stanowią, że sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom, akt ten nie był wiążący dla Sądu. Organ bezzasadnie przy tym starał się wywieść, że rozstrzygnięcie o przyznaniu (czy też stwierdzeniu nieważności decyzji wydanej w tym przedmiocie) tego świadczenia w formie decyzji należy wywodzić z art. 192 ustawy o Służbie Więziennej. Przepis ten wyłącznie bowiem określa organy, które są upoważnione do wydawania decyzji w sprawach realizacji uprawnień funkcjonariusza wynikających z rozdziału "Mieszkania funkcjonariuszy", a więc w przypadkach, w których ustawodawca w przepisie w/w aktu przewidział taką formę. Jeżeli więc w ustawie o Służbie Więziennej, nie przewidziano że rozstrzygnięcie o przyznaniu tego rodzaju świadczenia, a w konsekwencji wyeliminowanie go z obrotu prawnego, następuje w drodze decyzji, powołany artykuł nie może zostać zastosowany, nawet jeżeli taka forma załatwienia sprawy została przewidziana w akcie wykonawczym. W świetle powyższego należało zatem uznać, że Sąd Wojewódzki zasadnie odrzucił złożoną przez skarżącą skargę na decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] marca 2011 r. w zakresie, w jakim organ ten utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w B. z dnia [...] stycznia 2011 r., w punkcie 1, tj. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] w G. przyznającej D. S. równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Z tych zatem względów, na podstawie art. 184 P.p.s.a należało orzec, jak w punkcie 2 sentencji postanowienia. Inaczej natomiast przedstawia się kwestia zwrotu nienależnie pobranego równoważnika z tytułu braku mieszkania, uregulowanego w art. 178 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. W tym przypadku – po myśli art. 181 ust. 1 w/w ustawy – w sytuacji gdy równoważnik pieniężny został pobrany nienależnie, orzeczenie w przedmiocie jego zwrotu następuje decyzją administracyjną. Analogiczne rozwiązanie – jak wyżej wskazano – zostało przez ustawodawcę przewidziane w przypadku orzekania przez organ w przedmiocie przydziału lokalu mieszkalnego ( art. 172 ), zwrotu równoważnika za remont lokalu mieszkalnego ( art. 182 ust. 6), opróżnienia lokalu mieszkalnego ( art. 188 ust. 1) i opróżnienia kwatery tymczasowej ( art. 190). Należy zatem zadać w tym miejscu pytanie, dlaczego ustawodawca dokonał w rozdziale 18 ustawy o Służbie Więziennej rozróżnienia przypadków, w których rozstrzygnięcie ma nastąpić w formie decyzji administracyjnej od sytuacji, w których takiej formy dla rozstrzygnięcia danej kwestii nie przewidywał. W tej mierze, mając na uwadze racjonalność ustawodawcy oraz brak przepisu szczególnego w ustawie o Służbie Więziennej, który przewidywałby możliwość wniesienia do sądu powszechnego odwołania (pozwu) do decyzji administracyjnej, należy przyjąć, że w sprawach, w których ustawa o Służbie Więziennej przewiduje wydanie decyzji administracyjnej, stronie przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wskazać w tym miejscu należy, iż przepis art. 220 ustawy określający, iż spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy (w sprawach niewymiennych w art. 218 ust. 1 i art. 219 ust. 1 i 2 ) rozpatruje sąd powszechny, należy wykładać w powiązaniu z art. 217 ust. 1 i 2 ustawy, który precyzuje nie tylko pojęcie "sprawy ze stosunku służbowego", ale również określa sposób jej załatwienia przez przełożonego (forma pisemna). Oba przepisy znajdują się w tym samym rozdziale i wzajemnie się uzupełniają. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że wśród spraw wynikających ze stosunku służbowego, określonych w art. 217 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej nie wymieniono (wśród spraw dotyczących świadczeń pieniężnych przysługujących funkcjonariuszowi Służby Więziennej) rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, w tym wypadku równoważnika pieniężnego za brak mieszkania. Powyższy przepis mówi jedynie o przyznawaniu świadczeń pieniężnych, czyli odnosi się do spraw, w których to funkcjonariusz zgłasza w stosunku do organu określone roszczenia pieniężne. Istota zaś sprawy o zwrot nienależnie pobranego równoważnika sprowadza się do roszczenia organu w stosunku do funkcjonariusza. Powyższe zatem wskazuje, że art. 220 ustawy o Służbie Więziennej nie ma zastosowania do spraw, w których, w rozdziale 18 w/w ustawy przewidziano wydanie rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Jej adresat zatem, realizując przysługujące mu konstytucyjne prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), jest uprawniony do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego w trybie art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. Z uwagi na powyższe należało przyjąć, że skarżąca D. S. była uprawniona wnieść skargę od decyzji Dyrektora Generalnego Służby Więziennej w zakresie, w jakim organ ten utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w B. z dnia [...] stycznia 2011 r., w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego przez stronę równoważnika pieniężnego. Z tego powodu należało więc uchylić postanowienie Sądu I instancji w wyżej wskazanej części, czego skutkiem będzie konieczność dokonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie merytorycznej oceny złożonej przez D. S. tej części skargi. Biorąc pod uwagę powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji postanowienia.