I OSK 1633/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.), Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński, Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 26 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 29 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 823/11 w sprawie ze skargi I. P. na uchwałę Rady Miasta Rzeszowa z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie utworzenia zespołu szkolno-przedszkolnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 29 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 823/11 oddalił skargę I. P. na uchwałę Rady Miasta Rzeszowa z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie utworzenia zespołu szkolno-przedszkolnego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu [...] lutego 2011 r. Rada Miasta Rzeszowa podjęła uchwałę nr [...], którą połączono Szkołę Podstawową nr [...] z Przedszkolem Publicznym nr [...] tworząc Zespół Szkolno-Przedszkolny nr [...] w R. Pismem z 6 kwietnia 2011 r. Dyrektor Wydziału Edukacji Urzędu Miasta Rzeszowa zwrócił się do Podkarpackiego Kuratora Oświaty z wnioskiem o zaopiniowanie odwołania dyrektorów 10 placówek, w tym także I. P. – dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w R. Podkarpacki Kurator Oświaty w piśmie z 12 kwietnia 2011 r. wyraził w tym zakresie opinię pozytywną. W dniu 15 kwietnia 2011 r. Prezydent Miasta Rzeszowa ogłosił konkurs na stanowisko Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr [...], który odbył się dnia 19 maja 2011 r. Następnie zarządzeniem tego organu z [...] maja 2011 r., wydanym na podstawie art. 30 ust. 1 i art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, I. P. została z dniem 31 sierpnia 2011 r. odwołana ze stanowiska Dyrektora SP nr [...] w R. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na uchwałę z dnia [...] lutego 2011 r. I. P. podała, że źródłem jej naruszonego interesu prawnego jest fakt pełnienia funkcji dyrektora placówki oświatowej, ponieważ w efekcie skrócony został okres pełnienia tej funkcji przed upływem kadencji. Ponadto, w jej ocenie, uchwała z dnia [...] lutego 2011 r. jako akt prawa miejscowego nie weszła skutecznie do obrotu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając skargę stwierdził, że I. P. nie jest legitymowana do zaskarżenia kwestionowanej uchwały. Legitymacji do zaskarżenia uchwały nie daje skarżącej fakt, że jest mieszkanką R. W ocenie Sądu I instancji naruszenie takie nie może mieć ponadto charakteru hipotetycznego, wiążącego się z tym, że w następstwie podjęcia uchwały I. P. została odwołana ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w R. Zdaniem WSA gdyby zaakceptować wywody skargi upatrujące źródła interesu skarżącej w fakcie pełnienia przez nią funkcji dyrektora szkoły podstawowej podlegającej połączeniu z inną placówką oświatowo-wychowawczą oraz to, że nie upłynęła jeszcze jej kadencja jako dyrektora szkoły podlegającej połączeniu w zespół placówek, to jednocześnie należałoby zgodzić się z tym, że przez czas trwania kadencji dyrektora placówek podlegających połączeniu w zespół, organ prowadzący te placówki nie mógłby podejmować tego typu uchwał. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła I. P., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi. Ponadto wnosząca skargę kasacyjną wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: 1) art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy uchwała Rady Miasta Rzeszowa z dnia [...] lutego 2011 r. nie narusza interesu prawnego skarżącej i w konsekwencji uznanie, iż skarżąca nie była legitymowana do zaskarżenia przedmiotowej uchwały; 2) art. 13 pkt 2 ustawy 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych – poprzez błędną jego wykładnię i niezastosowanie, mimo iż uchwała Rady Miasta Rzeszowa z dnia [...] lutego 2011 r. jest aktem prawa miejscowego i powinna zostać ogłoszona w Dzienniku Urzędowym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że źródłem interesu prawnego skarżącej jest art. 36 ust. 13 ustawy o systemie oświaty. Z treści powołanego przepisu w sposób niebudzący wątpliwości wynika, iż skarżąca miała zagwarantowaną ciągłość sprawowania funkcji dyrektora przez okres 5 lat. Przedmiotowe uprawnienie przysługiwało skarżącej już w dacie podjęcia uchwały o utworzeniu zespołu szkolno – przedszkolnego. Zważywszy na argumentację odnoszącą się do cech aktualności i indywidualności interesu prawnego, uzasadnione jest twierdzenie, iż interes skarżącej miał charakter aktualny i zarazem indywidualny. Istotne jest również to, iż skarżąca wskazała nie tylko przepis prawa będący źródłem jej interesu prawnego ale również sposób w jaki uchwała interes ten naruszała. Skarżąca podniosła, iż uchwała z dnia [...] lutego 2011 r. doprowadziła do przedwczesnego zakończenia okresu pełnienia przez nią funkcji dyrektora. Uchwała naruszyła zatem w sposób istotny interes prawny skarżącej – uprawnienie do stabilności i trwałości sprawowania funkcji dyrektora szkoły. Ponadto Sąd I instancji dokonując oceny zgodności zaskarżonej uchwały z obowiązującymi przepisami, pominął istotną kwestię, iż uchwała ta jako akt prawa miejscowego dla swej ważności powinna zostać ogłoszona Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Rzeszowa wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Skargę kasacyjną w tej sprawie wniosła I. P., który swe prawo do zaskarżenia uchwały Rady Miasta Rzeszowa wywodzi z faktu zajmowania stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w R., którą na mocy powyższej uchwały połączono z Przedszkolem Publicznym nr [...] tworząc Zespół Szkolno-Przedszkolny nr [...] w R. Przystępując do badania zasadności skargi kasacyjnej należy przede wszystkim zważyć, iż podstawę zaskarżenia uchwały Rady Miasta Rzeszowa z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie utworzenia zespołu szkolno-przedszkolnego stanowił przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Stosownie do tego przepisu skargę na uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej może wnieść do sądu administracyjnego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą rady. Przyjęta w art. 101 ust. 1 konstrukcja rzutuje w sposób istotny na legitymację skarżącej. Inaczej niż w postępowaniu regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, według którego, stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28 k.p.a.). Uprawnionym zaś do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza brak związku pomiędzy naruszeniem interesu prawnego skarżącej a uchwałą Rady Miasta Rzeszowa z dnia [...] lutego 2011 r. w przedmiocie utworzenia zespołu szkolno-przedszkolnego. Oznacza to, że zaskarżona uchwała, której materialnoprawną podstawę stanowią art. 5c pkt 1, art. 58 ust.1 i 6, art. 62 ust.1 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004r. Nr 256 poz.2572 ze zm.) nie narusza interesu prawnego ani uprawnienia I. P. Brak interesu prawnego po stronie skarżącej stanowi negatywną przesłankę do zaskarżenia uchwały rady gminy na podstawie art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. W świetle wywodu o szczególnej regulacji przymiotu strony w postępowaniu ze skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu prawa materialnego jak i ich uzasadnienie, a także wnioski skargi kasacyjnej nie mogły zostać uwzględnione. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.