VII SA/Wa 2392/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Daria Gawlak – Nowakowska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2010 r. sprawy ze skargi T. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2009 r., znak: [...] podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej K.p.a.), po wszczęciu na wniosek T.P. postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody W. z dnia [...] lutego 1996 r., znak:[...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] grudnia 1995 r., znak: [...] nakazującą właścicielowi nieruchomości położonej przy Pl.[...] we W. wykonać, w terminie do dnia 15 stycznia 1996 r., rozbiórkę części ścian parteru, dobudowanych do istniejącego budynku bez pozwolenia na budowę w części dotyczącej nałożonego obowiązku oraz zmieniającej termin wykonania obowiązku na dzień 15 kwietnia 1996 r., odmówił stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1996 r., znak: [...] , utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] grudnia 1995 r., znak: [...] nakazującą właścicielowi nieruchomości położonej przy Pl. [...] we W. wykonać w terminie do dnia 15 stycznia 1996 r. rozbiórkę części ścian parteru, dobudowanych do istniejącego budynku bez pozwolenia na budowę w części dotyczącej nałożonego obowiązku oraz zmieniono termin wykonania obowiązku na dzień 15 kwietnia 1996 r. Rozstrzygnięcie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1996 r. zostało zaskarżone przez T. P. do sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi prawomocnym wyrokiem z dnia 26 czerwca 1998 r., sygn. akt II SA/Łd 422/96, oddalił skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1996 r., znak: [...]. W dniu 31 lipca 2009 r. wpłynęło do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r. [...], przekazujące wniosek T. P. z dnia [...] maja 2009 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] grudnia 1995 r., znak:[...]. Zgodnie z ogólną zasadą trwałości decyzji ostatecznych, wyrażoną w art. 16 § 1 K.p.a. decyzje ostateczne obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję, co może nastąpić tylko w przypadkach określonych w Kpa. Są to sytuacje nadzwyczajne, enumeratywnie wymienione w przepisach prawnych. Jednym z wyjątków od zasady trwałości decyzji ostatecznych jest stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. W sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ administracyjny posiada uprawnienia kasacyjne, co oznacza, że postępowanie administracyjne sprowadza się do ustalenia istnienia, bądź nieistnienia w dacie wydania przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności bada się, czy sporna decyzja była dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., w chwili jej wydawania. Uregulowanie zawarte w art. 156 K.p.a. obliguje organ administracyjny do wszczęcia i prowadzenia postępowania w nowej sprawie, w której nie orzeka on co do istoty sprawy rozstrzygniętej nawet wadliwą decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) "orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby". Oddalenie skargi na niezgodność decyzji z prawem zamyka organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, z uwagi na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku Sądu. Próby zaś stwierdzenia nieważności decyzji rozpoznawanej przez Sąd (oddalający skargę na niezgodność tej decyzji z prawem) są w istocie w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie Sądu. W tej mierze organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, jak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2005 r., sygn. akt IV SA 1816/03, LEX nr 168074. Nawet w wypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny Sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny Sądu posiadają moc wiążącą. Odmienna natomiast ocena materiału dowodowego stanowi, jak już wyżej wskazano, prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem Sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w Warszawie z dnia 5 maja 2005r., sygn. akt IV SA 1816/03, LEX nr 168074). Organ pierwszej instancji wskazał, że mając na względzie powyższe rozważania oraz fakt, iż w przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi, prawomocnym wyrokiem z dnia 26 czerwca 1998 r., sygn. akt II SA/Łd 422/96 oddalił skargę T. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1996 r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [....] grudnia 1995 r., znak: [...] należało wydać decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności przedmiotowego rozstrzygnięcia. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku T. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] października 2009 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2009 r. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że jednym z wyjątków od zasady trwałości decyzji ostatecznych jest stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. W sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ administracyjny posiada uprawnienia kasacyjne, co oznacza, że postępowanie administracyjne sprowadza się do ustalenia istnienia, bądź nieistnienia w dacie wydania decyzji przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności bada się, czy sporna decyzja była dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 §1 K.p.a. w chwili jej wydawania. Uregulowanie zawarte w art. 156 K.p.a. obliguje organ administracyjny do wszczęcia i prowadzenia postępowania w nowej sprawie, w której nie orzeka on co do istoty sprawy rozstrzygniętej nawet wadliwą decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Organ ponownie przytoczył przepis art. 170 p.p.s.a, według którego orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby W świetle ugruntowanego orzecznictwa sadowo - administracyjnego oddalenie skargi na niezgodność decyzji z prawem zamyka organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, z uwagi na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku Sądu. Próby zaś stwierdzenia nieważności decyzji rozpoznawanej przez Sąd (oddalający skargę na niezgodność tej decyzji z prawem) są w istocie w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie Sądu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2005 r., sygn. akt IV SA 1816/03, LEX nr 168074). Nawet w wypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny Sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny Sądu posiadają moc wiążącą. Odmienna natomiast ocena materiału dowodowego stanowi, jak już wyżej wskazano, prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem Sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2005r., sygn. akt IV SA 1816/03, LEX nr 168074). Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi wyrokiem z dnia 26 czerwca 1998 r. sygn. akt II SA/Łd 422/96 oddalił skargę T. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1996 r., znak: [...] . Podnoszony w odwołaniu przez T. P. przepis art. 393 Kodeksu postępowania karnego (wbrew stanowisku skarżącej będący przepisem prawa procesowego, nie zaś materialnego) w dacie wydania badanego w trybie nadzorczym rozstrzygnięcia Wojewody [....] z dnia [...] lutego 1996 r. miał brzmienie: "§ 1. Termin do wniesienia apelacji wynosi 14 dni i biegnie dla każdego uprawnionego od daty doręczenia mu wyroku z uzasadnieniem. § 2. Apelacja wniesiona przed upływem terminu do złożenia wniosku o sporządzenie uzasadnienia wywołuje skutki określone w art. 370 i podlega rozpoznawaniu; apelację taką można uzupełnić w terminie określonym w § 1", a zatem oczywistym jest, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1996 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] grudnia 1995 r. nie mogła uchybić temuż przepisowi. Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów proceduralnych Kodeksu postępowania administracyjnego, nie zaś przepisów Kodeksu postępowania karnego. Nadto, wbrew stanowisku skarżącej, od wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego nie przysługuje skarga kasacyjna. W świetle powyższego organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uchylenia własnej decyzji z dnia [...] października 2009 r. Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła T. P. wnosząc o jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji wydanych w niniejszym postępowaniu oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu decyzji zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że decyzja z dnia [...] grudnia 1995 r. nie była dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., gdy tymczasem w ocenie skarżącej, wydana została z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 48 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym organ nakazuje rozbiórkę obiektu pobudowanego bez wymaganego pozwolenia z zastrzeżeniem ust. 2 tegoż artykułu. Zdaniem skarżącej, prowadzona przez nią rozbudowa była zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie naruszała przepisów w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie części budynku do stanu zgodnego z prawem. Działając zgodnie z prawem Prezydent Miasta W. nie miał prawa wydać decyzji z dnia [...] grudnia 1995 r. nakazującej rozbiórkę, a jedynie decyzję o wstrzymaniu prowadzeniu robót. Następnie zgodnie z pkt 5 art. 48 ustawy Prawa budowlanego, po przedłożeniu przez skarżącą dokumentów określonych w art. 48 Prawa budowlanego, powinien potraktować je jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, ponieważ budowa nie została zakończona. Skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., bowiem po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi, II SA/Ło 422/96 wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne i dowody istniejące w dniu wydania decyzji nieznane organowi, który wydał decyzję. Podkreśliła, że Sąd nie przeprowadził dowodu z akt dotyczących decyzji z dnia [...] marca 1996 r. Prezydenta Miasta W., w której odmówił wydania pozwolenia na budowę, z których to akt wynika, że dokonała wymaganych uzgodnień, bowiem przedłożyła zgodę na użytkowanie rozbudowy na granicy nieruchomości. Skarżąca wskazała, że dopiero 22 maja 2009 r. ustaliła, że dowody te nie były znane sądowi przy wydawaniu wyroku w dniu 26 maja 1998 r., ponieważ Prezydent Miasta W. nie przesłał całości akt i to było podstawą do wydania niekorzystnego dla niej wyroku. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrolowana w niniejszym postępowaniu decyzja administracyjna została wydana w postępowaniu nieważnościowym należącym do postępowań nadzwyczajnych w administracji. Trafnie organ administracji podkreślił, iż stwierdzenie nieważności jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 K.p.a. Zaznaczono, iż w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności bada się, czy sporna decyzja była dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. w chwili jej wydawania. Kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że badane rozstrzygnięcie zostało wydane zgodnie z prawem. Na wstępie wskazać należy, że postępowanie to wszczęto na wniosek strony skarżącej z dnia 22 maja 2009 r. i dotyczyło ono decyzji wydanej w trybie zwykłym, tj. decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] grudnia 1995 r., która została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1996 r. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, w przypadku gdy postępowanie administracyjne zostało zakończone wydaniem decyzji w wyniku rozpoznania odwołania, to decyzja w sprawie stwierdzenia nieważności nie może dotyczyć jedynie decyzji organu stopnia podstawowego, ale przede wszystkim rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu odwoławczym od tej decyzji. Zatem organ prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, o której to strona wnosiła o stwierdzenie nieważności. Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1996 r., znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] grudnia 1995 r., znak:[...], w części dotyczącej nałożonego obowiązku tj. nakazania właścicielowi nieruchomości położonej przy Pl. [...] we W. rozbiórkę części ścian parteru dobudowanych do istniejącego budynku bez pozwolenia na budowę oraz zmieniającą termin wykonania obowiązku na dzień 15 kwietnia 1996 r., poddana była kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi wyrokiem z dnia 26 czerwca 1998 r., sygn. akt II SA/Łd 422/96 oddalił skargę T. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1996 r., znak: [...] Zgodnie z przepisem art. 170 p.p.s. "orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby". Zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w orzecznictwie sądowym moc wiążąca wyroku określona w art. 170 p.p.s.a. oznacza, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana. "Istota bowiem mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Skutkiem zasady mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia jest to, że przesądzenie we wcześniejszym wyroku kwestii o charakterze prejudycjalnym oznacza, że w postępowaniu późniejszym ta kwestia nie może być już w ogóle badana" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2008 r., sygn. II OSK 152/07). W tej sytuacji znaczenie powołanego wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi z dnia 26 czerwca 1998 r. dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy polega na jego wiążącej mocy co do braku podstaw do zarzucenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1996 r. nie tylko wadliwości kwalifikowanej, ale i jakiejkolwiek wadliwości branej pod uwagę w ramach wyznaczonej sądowi administracyjnemu przez przepisy prawa kognicji. Ewentualne próby stwierdzenia nieważności decyzji rozpoznawanej już wcześniej przez sąd są w istocie niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu. Na datę wydawania decyzji przez organ, jego rozstrzygnięcie jest właściwe, bowiem oddalenie przez sąd administracyjny skargi na niezgodność decyzji z prawem zamyka organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności tej decyzji, ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku sądu w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2001 r., sygn. akt II SA 517/2000, LEX 51228). Wychodząc z powyższych założeń należy przyjąć, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.