I SA/Wa 722/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz Sędzia WSA Iwona Kosińska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2011 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego P. W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku P. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: P. W. w dniu 24 listopada 2010 r. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w obrębie [...], gm. L., stanowiącej własność Gminy L., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha na działki: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha. Żądanie stwierdzenia nieważności wnioskodawca odniósł do części decyzji zatwierdzającej wydzielenie z tej nieruchomości działki nr [...] ewentualnie do całej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] wskazując, że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony w postępowaniu podziałowym, a co za tym idzie również w postępowaniu nadzorczym w stosunku do decyzji podziałowej. Organ wskazał, że właścicielem działki nr [...] była Gmina L. Wnioskodawca zaś w dacie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości nie był właścicielem, współwłaścicielem lub użytkownikiem wieczystym działki nr ew. [...] ani też nie wykazał się żadnym prawem rzeczowym do dzielonej nieruchomości. Organ uznał, że przymiotu strony nie można wywieść z faktu nabycia przez wnioskodawcę aktem notarialnym z dnia [...] marca 2008 r. nr rep. [...] powstałych po podziale działki nr [...], zabudowanej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] i niezabudowanej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. P. W. wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy zarzucając decyzji o odmowie wszczęcia postępowania naruszenie art. 28 k.p.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a. i art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], po ponownym rozpoznaniu sprawy, utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...]. Kolegium podzielając stanowisko zawarte w uzasadnieniu pierwszej decyzji wskazało, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności bada się stan faktyczny i prawny, jaki istniał w dniu wydania decyzji, o której unieważnienie wniesiono. Ponadto Kolegium wskazało, że nie można stwierdzić nieważności decyzji, która wywołała nieodwracalne skutki prawne. A do takich skutków Kolegium zaliczyło m. in. przeniesienie prawa własności nieruchomości, co w rozpoznawanej sprawie miało miejsce, gdyż wnioskodawca nabył od Gminy L. działki nr ew. [...] i nr ew. [...]. Od powyższej decyzji P. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie: – art. 157 § 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji może być tylko strona postępowania podziałowego, a nie także inne podmioty, których interesu prawnego mogą dotyczyć skutki nieważności decyzji, – art. 28 k.p.a. w związku z art., 157 § 2 k.p.a., art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 140 k.c. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że stroną postępowania nieważnościowego może być tylko właściciel nieruchomości w dacie jej podziału, a nie właściciel nieruchomości w dacie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności, – art. 28 k.p.a. w związku z art. 140 k.c. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wady decyzji o podziale nieruchomości nie naruszają praw i obowiązków nabywcy nieruchomości powstałej na skutek takiego podziału, – art. 156 § 2 k.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skutek postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości zależy od analizy art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. oraz – art. 8 i art. 106 k.p.a. Zarzucając powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Skarga została uzupełniona pismem, które wpłynęło do Sądu w dniu 17 października 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jako zasadna podlega uwzględnieniu. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy skarżącemu przysługuje prawo do występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, co sprowadza się do ustalenia występowania bądź braku po jego stronie przesłanki interesu prawnego. Pojęcie strony, określone w art. 28 k.p.a. zgodnie, z którym stroną jest wyłącznie osoba, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, która żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, wiąże się z wykładnią pojęcia interesu prawnego. Zarówno w literaturze jak i w orzecznictwie nie budzi wątpliwości teza, iż kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego. Czynnikiem różnicującym interes prawny i interes faktyczny jest więc istnienie lub brak normy prawnej przyznającej ochronę danemu podmiotowi. O istnieniu interesu prawnego decydują zatem przepisy prawa powszechnie obowiązującego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Z uwagi na szeroko rozumianą podstawę legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym oraz brak legalnej definicji pojęcia interesu prawnego nie może ulegać wątpliwości, że kwestie zdolności administracyjnoprawnej danej osoby w konkretnym postępowaniu administracyjnym powinny być rozważane bardzo wnikliwie i w uwzględnieniem okoliczności konkretnej, indywidualnej sprawy oraz przepisów mających w niej zastosowanie. Wykazanie szczególnej ostrożności przy analizie tego problemu jest niezbędne, aby zbyt pochopnie nie eliminować z postępowania administracyjnego osób powołujących się na swój interes prawny w tym właśnie postępowaniu. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 2 marca 2007 r., II OSK 347/06, Lex nr 340207: "Nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad w zakresie posiadania przymiotu strony i interesu prawnego na tle art. 28 k.p.a., które by można zastosować automatycznie w każdej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Nie zawsze bowiem osoba, która miała przymiot strony w postępowaniu zwykłym, musi mieć ten przymiot w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji i odwrotnie. W każdej sprawie te kwestie należy rozważyć indywidualnie, odpowiadając sobie na pytanie, jakiego interesu prawnego czy faktycznego, mogłyby dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, to powinni też wyjaśnić skarżący, jako wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji". W niniejszej sprawie decyzja zatwierdzająca projekt podziału przedmiotowej działki została wydana w oparciu przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 93-98 tej ustawy, o tym, w jaki sposób będzie podzielona nieruchomość, decyduje w zasadzie jej właściciel (użytkownik wieczysty), jeżeli projektowany podział nieruchomości jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu). Tylko te podmioty mają więc interes prawny, aby żądać czynności organu. Podmioty te są tym samym stronami postępowania administracyjnego. Te podmioty również - jako strony postępowania podziałowego - mogą żądać wzruszenia decyzji podziałowej w nadzwyczajnych trybach weryfikacji decyzji, lub ewentualnie ich następcy prawni. Przy czym należy mieć na uwadze, że stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Jest to konsekwencją rozpoznawania przez organ nadzoru nowej sprawy w stosunku do załatwionej kwestionowaną decyzją, dlatego też otwiera się następnie dla wszystkich stron tego postępowania droga weryfikacji takiej decyzji. Konsekwencją tego jest, że interes prawny w tym postępowaniu mają również następcy prawni takiej osoby, tj. spadkobiercy lub nabywcy nieruchomości podlegającej podziałowi, gdyż z mocy ustawy wchodzą w ogół praw i obowiązków poprzednich właścicieli. Z tego więc tytułu osoby te powinny mieć zapewnioną możliwość udziału w takim postępowaniu. Oznacza to w konsekwencji, że krąg podmiotów postępowania nadzorczego może okazać się szerszy niż krąg podmiotów mających interes prawny w postępowaniu zwyczajnym (w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości). Możliwa jest też taka sytuacja, w której osoba będąca stroną w postępowaniu zwykłym, nie będzie stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. W niniejszej sprawie kontroli sądowej podlega nie decyzja o podziale nieruchomości, lecz decyzja odnosząca się do kwestii stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej Z wnioskiem o stwierdzenie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości wystąpił nabywca części tej nieruchomości, który nie był stroną postępowania podziałowego. Wobec powyższego nie można zgodzić się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., iż przymiotu strony nie można wywieść z faktu nabycia przez wnioskodawcę aktem notarialnym z dnia [...] marca 2008 r. nr rep. [...], powstałych po podziale działki nr [...], zabudowanej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] i niezabudowanej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Właśnie to zdarzenie stanowi źródło interesu prawnego skarżącego, bowiem jego interesu prawnego lub obowiązku dotyczą skutki stwierdzenia nieważności decyzji jako podmiotu, który wszedł w prawa i obowiązki poprzedniego właściciela. W tej sytuacji odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości położonej w obrębie [...], gm. L., stanowiącej własność Gminy L., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] nastąpiła z naruszeniem art. 157 § 2 w związku z art. 28 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. prawidłowo ustali strony postępowania mając na uwadze fakt legitymowania się tytułem prawnorzeczowym do działki objętej decyzją zatwierdzającą projekt podziału. Odnosząc się do zarzutów skargi w części dotyczącej problemu nieodwracalnych skutków prawnych decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] zatwierdzającej podział nieruchomości, zgodzić się należy ze skarżącym, że decyzja podziałowa takich skutków nie wywołała. Mając powyższe na uwadze Sąd, stwierdzając, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stycznia 2011 r. wydane zostały z naruszeniem obowiązujących przepisów, uchylił je na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O punkcie 2 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 152 cytowanej ustawy. O kosztach postępowania zaś, na które składa się w niniejszej sprawie opłata sądowa w kwocie 200 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy.