I SA/Wa 1022/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2011 r. sprawy ze skargi G. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu odwołania Burmistrza Miasta Z., uchylił decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] orzekającą o zwrocie nieruchomości położonej w Z. przy ul. [...], stanowiącej obecnie działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni [...] m2 i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Z uzasadnienia decyzji Wojewody wynika, że Starosta Powiatu [...] decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. orzekł o zwrocie nieruchomości położonej w Z. przy ul. [...], stanowiącej obecnie działkę ewidencyjną nr [...], na rzecz: B. M., P. M., G. M. i J. M. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Burmistrz Miasta Z. złożył odwołanie. W jego uzasadnieniu podniósł, że organ I instancji nie odniósł się w całości do celu, którym jest realizacja łącznika pieszo-jezdnego od ul. [...] do ul. [...], gdzie w części pomiędzy ul. [...] został on w pełni zrealizowany. Ponadto przyszłe zagospodarowanie przedmiotowej nieruchomości nie pozwala na jej zwrot. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [....] uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Skargi na tę decyzję Wojewody [...] złożyła współwnioskodawczyni G. W. Po jej rozpatrzeniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 grudnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 2013/10 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Sąd wyjaśnił, że skoro Wojewoda [...] skierował zaskarżoną decyzję do zmarłego w dniu [...] lutego 2010 r. J. M., oznacza to, że organ nieprawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające rażąco naruszając przepisy art. 7, art. 28, art. 30 § 1, art. 97 § 1 pkt 1 i art. 109 kpa, co dało podstawę do stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Po uzupełnieniu materiału dowodowego, przy uwzględnieniu uwag Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartych w powołanym wyroku, Wojewoda [...] ponownie rozpatrując odwołanie Burmistrza Miasta Z. zważył, że z postanowienia Sądu Rejonowego w W. [...] z dnia [...] listopada 2010 r. sygn. akt [...] wynika, że spadek po J. M. na podstawie ustawy nabyli: żona K. M. oraz dzieci: I. F. z domu M., I. P. z domu M. i P. M. po ¼ części spadku każde z nich. Ponadto organ odwoławczy wskazał na treść art. 15 kpa oraz podniósł, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy w świetle obecnie obowiązujących przepisów prawa istnieje podstawa prawna do zwrotu nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa w postępowaniu cywilnym, tj. na mocy postanowienia Sądu Powiatowego w W. [...] sygn. akt [...] z dnia [...] października 1973 r. o zniesieniu współwłasności. W ocenie organu odwoławczego nieruchomości podlegające zwrotowi na zasadach i w trybie określonym w art. 136 i następnych ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) wskazują artykuły 136 ust. 3 i 4 oraz 216 ust. 1 i 2 tej ustawy. Organ przywołał treść art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 oraz art. 216 powołanej ustawy i uznał, że konstrukcja art. 136 ust. 3 i 4 oraz art. 216 ust. 1 i 2 powołanej ustawy determinuje wykładnię pojęcia "nieruchomość wywłaszczona" zawartego w art. 136 ust. 3 tej ustawy. Przez pojęcie to należy rozumieć, w ocenie organu II instancji, wyłącznie nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia rozumianej sensu stricto, a więc na podstawie indywidualnej (w znaczeniu podmiotowym) i konkretnej (w sensie przedmiotowym) decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie obowiązujących przepisów ustaw (i dekretów z mocą ustawy), regulujących ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości za odszkodowaniem. Wobec czego przepis ten nie stwarza możliwości odzyskania nieruchomości znacjonalizowanych, przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie aktów administracyjnych bądź orzeczeń innych organów niebędących decyzją wywłaszczeniową. Organ II instancji podkreślił, że w niniejszej sprawie w obrocie prawnym nie funkcjonuje decyzja wywłaszczeniowa, o której mowa w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Prawomocne postanowienie Sądu Powiatowego w W. z dnia [...] października 1973 r. sygn. akt [...], które w punkcie 1 lit "c" mówi o nieodpłatnym przejęciu na rzecz Skarbu Państwa pod ulice działki nr [...] o powierzchni [...] m2 nie jest indywidualnym aktem prawnym i nie mogło stanowić podstawy do wydania zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy podkreślił również, że organ administracji publicznej nie może kwestionować skutków wywołanych prawomocnym orzeczeniem sądu powszechnego. W tej konkretnej sprawie Wojewoda [...] jako organ II instancji oraz Starosta Powiatu [...] jako organ I instancji nie posiadają kognicji do badania legalności wyżej wymienionego postanowienia Sądu Powiatowego w W. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że obowiązujące obecnie przepisy prawa nie przewidują możliwości zwrotu nieruchomości, które nie zostały faktycznie wywłaszczone. Zatem wobec braku podstaw do zwrotu przedmiotowej nieruchomości organ odwoławczy uznał, że postępowanie wszczęte na wniosek J. M. i G. W. stało się bezprzedmiotowe. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że decyzję organu I instancji należało uchylić i orzec o umorzeniu postępowania, bowiem brak jest podstawy materialnoprawnej zgłoszonego żądania, co uniemożliwia rozstrzygnięcie o zasadności żądania, które dokonuje się w świetle stosownej regulacji prawnej określającej przesłanki nabycia określonego uprawnienia. Powyższe przesądza, zdaniem organu II instancji o niedopuszczalności prowadzenia postępowania administracyjnego, co uzasadnia jego umorzenie na podstawie art. 105 § 1 kpa, stosownie do treści którego organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Mając powyższe na uwadze Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] listopada 2008 r. i umorzył postępowanie administracyjne przed organem I instancji. Skargę na wskazaną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła G. W., wnosząc o jej uchylenie. Kwestionowanemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów art. 136 ust. 3, w związku z art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niewłaściwą wykładnię i zastosowanie polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie znajdują zastosowania wyżej wymienione przepisy nakazujące stosowanie przepisów o zwrocie nieruchomości wywłaszczonych do nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192, ze zm.). G. W. wskazała, że za całkowicie chybiony należy uznać pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że przepis art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie stwarza możliwości odzyskania nieruchomości znacjonalizowanych, przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie aktów administracyjnych lub orzeczeń innych organów, nie będących decyzją wywłaszczeniową. Zgodnie z powołanym art. 216 ust. 1 przepisy o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej stosuje się do nieruchomości przejętych lub nabytych na podstawie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192, ze zm.) oraz innych ustaw wymienionych w tym przepisie. Zarówno ustawa z 6 lipca 1972 r. jak i inne ustawy wymienione w tym przepisie dawały możliwość przejęcia lub nabycia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości nie tylko w formie decyzji wywłaszczeniowych, ale również w innych formach, w tym w szczególności w formie aktu notarialnego zawartego pomiędzy osobą wywłaszczaną a Skarbem Państwa, a także w formie orzeczenia sądowego. Przy czym wykładnia przepisu art. 216 ust. 1, dokonana w uzasadnieniu decyzji Wojewody, jest zdaniem skarżącej niedopuszczalna, bowiem jest niezgodna z celem, który przyjął ustawodawca. Od co najmniej 1985 r. (tj. od czasu uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 20 stycznia 1985 r.) istnieje możliwość zwrotu nieruchomości wywłaszczonej przejętej na rzecz Skarbu Państwa w formie aktu notarialnego. Nic zatem nie stoi na przeszkodzie by zwrotowi na rzecz byłych właścicieli podlegały - przy spełnieniu przesłanek z art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami - nieruchomości przejęte na własność Skarbu Państwa na podstawie orzeczenia sądowego wydanego na podstawie przepisów ustaw wymienionych w art. 216 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Niezależnie od argumentów przedstawionych powyżej, skarżąca poniosła, że przejęcie na własność Skarbu Państwa nastąpiło na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego w W. z dnia [...] października 1973 r., które w pkt 1 lit. c mówi o nieodpłatnym przejęciu na rzecz Skarbu Państwa pod ulicę działki nr [...] o powierzchni [...] m2, jednakże wydanie tego orzeczenia zostało poprzedzone decyzją administracyjną o podziale nieruchomości wydaną na podstawie art. 18 ustawy z 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. Tak więc wydanie postanowienia sądu w przedmiocie nieodpłatnego nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa było możliwe poprzez wydanie uprzedniej decyzji organu administracji o podziale nieruchomości na podstawie przepisu ustawy z 6 lipca 1972 r., która jest wymieniona w przepisie art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Po analizie zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Wojewoda [...] zawiera takie wady, które Sąd był zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. Zgodnie bowiem z treścią art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Taka zaś sytuacja wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Jeżeli w sprawie prowadzone jest postępowania administracyjne, zakończone decyzją, to złożenie odwołania przez podmiot uznany przez organ I instancji za stronę tego postępowania przede wszystkim nakłada na organ administracji publicznej obowiązek dokonania ustalenia co do dopuszczalności złożonego odwołania pod względem podmiotowym (legitymacja do wniesienia odwołania), przedmiotowym (rozstrzygniecie sprawy decyzją administracyjną), zachowania wymogów formalnych (art. 63 kpa), zachowanie terminu (art. 129 § 2 kpa). Wynik tych ustaleń może prowadzić bowiem do różnych następstw prawnych: od pozostawienia odwołania bez rozpoznania, wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania, postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z treścią art. 127 § 1 kpa od decyzji wydanej w I instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Oznacza to, że odwołanie od decyzji organu I instancji przysługuje wyłącznie stronie postępowania. Dlatego też, gdy do organu odwoławczego wpływa odwołanie, to organ ten w pierwszej kolejności musi go zbadać w postępowaniu wstępnym pod względem formalnoprawnym, czy odwołanie jest wniesione prawidłowo, w tym także czy odwołanie zostało wniesione przez uprawniony podmiot, czyli stronę postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 kpa. Ustawowym bowiem warunkiem skuteczności wniesienia odwołania jest, poza innymi przesłankami, wniesienie go przez stronę postępowania, gdyż wniesienie odwołania przez podmiot nieuprawniony (przy braku odwołania którejkolwiek ze stron postępowania administracyjnego zakończonego kwestionowaną decyzją organu I instancji) powoduje bezskuteczność tego środka, czego następstwem jest ostateczność decyzji organu I instancji. Rozpatrzenie natomiast przez organ odwoławczy środka zaskarżenia od ostatecznej decyzji administracyjnej, wniesionego przez nieuprawniony podmiot, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Oznacza to, że decyzja wydana w trybie postępowania odwoławczego, mimo niewniesienia odwołania przez stronę postępowania, dotknięta jest wadą kwalifikowaną w postaci rażącego naruszenia prawa (wyrok NSA z dnia 13 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Wr 477/95, niepubl.). Odwołanie jest bowiem środkiem weryfikacji jedynie nieostatecznych decyzji administracyjnych. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd orzekający po analizie akt sprawy stwierdził, że od decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] listopada 2008 r. złożył odwołanie jedynie Burmistrza Miasta Z., czyli podmiot, któremu nie przysługują żadne prawa do spornej nieruchomości, a zatem podmiot, któremu nie przysługuje w rozumieniu art. 28 kpa przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Ustalenie to nie wymaga żadnych dalszych czynności wyjaśniających czy sprawdzających. Wynika ono bezpośrednio z zawartych w aktach dokumentów (postanowienie Sądu Powiatowego w W. z dnia [...] października 1973 r. sygn. akt [....], k-64 akt adm., wypis z rejestru gruntów z dnia [...] sierpnia 2008 r., w którym Gmina Z. ujawniona jest jako władający sporną nieruchomością, k-66 akt adm.), a przede wszystkim z samych oświadczeń składanych przez Burmistrza Miasta Z. (pismo z dnia [...] sierpnia 2007 r., w którym zastępca Burmistrza stwierdził, że "Gmina nie posiada tytułu własności na przedmiotowy grunt...", k-19 akt adm. oraz pismo z dnia 6 października 2008 r., k-91 akt adm.). Skoro żadna ze stron postępowania zwrotowego zakończonego decyzją Starosty Powiatu [....] z dnia [...] listopada 2008 r. w ustawowym terminie nie złożyła odwołania, to po upływie 14 dni od dnia otrzymania przez strony tej decyzji stała się ona ostateczna. Zatem merytoryczne rozpatrzenie przez organ odwoławczy odwołania złożonego przez nieuprawniony podmiot od ostatecznej decyzji administracyjnej dotknięte jest w ocenie Sądu orzekającego wadą kwalifikowaną w postaci rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, którą to wadliwość Sąd miał obowiązek wziąć pod uwagę, niezależnie od oceny zasadności postawionych w skardze zarzutów. Wyjaśnić należy, że wobec stwierdzonej kwalifikowanej wady prawnej zaskarżonej decyzji, która powoduje, że Sąd ma obowiązek tak wadliwą decyzję administracyjną usunąć z obrotu prawnego, jako rażąco naruszającej przepisy prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), Sąd nie uznał za zasadne dokonanie analizy zarzutów skargi, ani też merytorycznej poprawności wydanej w rozpatrywanej sprawie ostatecznej decyzji organu I instancji. Przypomnieć przy tym należy, że w przedstawionej sprawie, w ocenie Sądu orzekającego, Wojewoda [...] posiada możliwości określone przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego ewentualnego podjęcia, w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania, w stosunku do ostatecznej decyzji organu I instancji, dalszych działań. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.