II GSK 2111/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Stanisław Gronowski po rozpoznaniu w dniu 26 października 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. G. K. i M. Spółki z o.o. w T. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt I SA/Po 358/11 w sprawie ze skargi P. G. K. i M. Spółki z o.o. w T. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w P. z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie oddalenia zastrzeżeń do wniosków pokontrolnych postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w P., postanowieniem z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt I SA/Po 358/11, odrzucił skargę P. G. K. i M. Spółki z o.o. w T., dalej zwaną "skarżącą", na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w P. z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie oddalenia zastrzeżeń do wniosków pokontrolnych. Przedstawiając motywy rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2001, Nr 55, poz. 577 ze zm. – dalej: "ustawa o regionalnych izbach obrachunkowych"), na podstawie wyników kontroli izba kieruje do kontrolowanej jednostki wystąpienie pokontrolne, wskazując źródła i przyczyny nieprawidłowości, ich rozmiary, osoby odpowiedzialne oraz wnioski zmierzające do ich usunięcia i usprawnienia badanej działalności. Tak określony zakres relacji pomiędzy kontrolującym, a kontrolowanym oznacza, że nie ma w niej elementu nadzoru, czyli prawnej możliwości bezpośredniego ingerowania w działalność kontrolowanego przez podejmowanie działań o charakterze władczym. Uprawnienie organu kontroli, jakim jest izba obrachunkowa, kończy się na opisaniu stwierdzonego stanu faktycznego i przedstawieniu jego oceny, zmierzającej do podjęcia przez kontrolowanego własnych działań o charakterze organizacyjnym, kadrowym itp. Na kontrolowanym zaś nie ciąży nawet obowiązek wykonania wniosków, lecz jedynie zawiadomienia o sposobie ich wykorzystania. W ocenie WSA, zaskarżona uchwała pozbawiona jest elementu władztwa, a jej podjęcie jako aktu zamykającego postępowanie kontrolne nie stwarza obowiązku wykonania skierowanych do kontrolowanego wniosków. Ciąży na nim wyłącznie powinność zawiadomienia izby o wykonaniu wniosków lub o przyczynach ich niewykonania. Wystąpienie pokontrolne kierowane przez regionalną izbę obrachunkową do kontrolowanej jednostki, jako zawierające jedynie ustalenia dotyczące określonego stanu faktycznego oraz wnioski zmierzające do wyeliminowania stwierdzonych nieprawidłowości nie stanowi rozstrzygnięcia nadzorczego ani też nie jest aktem władczej ingerencji w sferę działalności kontrolowanej jednostki. Natomiast przedmiotem zaskarżenia może być tylko i wyłącznie akt nadzoru, a nie akt z sfery postępowania kontrolnego. Zatem na uchwałę kolegium regionalnej izby obrachunkowej w przedmiocie rozpatrzenia zastrzeżeń do wniosków zawartych w wystąpieniu pokontrolnym nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarga jest niedopuszczalna, stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej "p.p.s.a." należało ją odrzucić. P. G. K. i M. Spółka z o.o. w T. złożyło skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA w P. do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. błędne zastosowanie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a w sytuacji, gdy nie było podstaw do jego zastosowania, a ponadto naruszenie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Jak podnosi skarga kasacyjna wystąpienie pokontrolne skierowane na podstawie ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych bez wątpienia jest czynnością podejmowaną w indywidualnej sprawie, skierowaną do oznaczonego podmiotu. W rozpoznawanej sprawie tym podmiotem była skarżąca spółka. Zdaniem kasatora nie powinno budzić wątpliwości, że wystąpienie pokontrolne dotyczy obowiązku skarżącej, który jest określony w ustawie o regionalnych izbach obrachunkowych. Nie ma natomiast znaczenia jakiego rodzaju jest to obowiązek, jedynie powinien on wynikać z ustawy. Przeprowadzenie przez Regionalną Izbę Obrachunkową w P. kontroli i skierowanie wniosków pokontrolnych spowodowało, że po stronie skontrolowanego podmiotu, zgodnie z art. 9 ust. 3 ww. ustawy, zaktualizował się obowiązek powiadomienia regionalnej izby obrachunkowej o wykonaniu wniosków lub o przyczynach ich niewykonania. Ponadto kasator zarzucił, że Sąd pierwszej instancji nie rozważył zarzutów podnoszonych w skardze, co miało doprowadzić do błędnego zastosowania art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Zdaniem skargi kasacyjnej przeprowadzona przez Regionalną Izbę Obrachunkową w P. kontrola w skarżącej spółce, odbyła się bez jakiejkolwiek podstawy prawnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Regionalna Izba Obrachunkowa w P. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała. Wynik postępowania kasacyjnego został zatem ukształtowany w rezultacie oceny zarzutów zawartych w przedmiotowym środku odwoławczym, skonstruowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Ponadto, co wymaga podkreślenie, przedmiotem zaskarżenia konkretną skargą kasacyjną było postanowienie Sądu pierwszej instancji o odrzuceniu skargi. Formalny charakter tego orzeczenia, stwierdzającego niedopuszczalność wniesienia skargi na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w P. w przedmiocie oddalenia zastrzeżeń do wniosków pokontrolnych, nakazuje potraktowanie, jako istotnych przy przeprowadzaniu oceny kształtującej wynik postępowania kasacyjnego - wyłącznie tylko tych wywodów skargi kasacyjnej, które dotyczą zagadnienia dopuszczalności skargi i wykazywaniu wadliwości podjęcia zaskarżonego postanowienia. W żaden sposób przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mogła być merytoryczna problematyka zawarta w skardze do Sądu pierwszej instancji - łącząca się z badaniem legalności podjętej uchwały. Należy bowiem wskazać, że Sąd pierwszej instancji odrzucając skargę nie badał zaskarżonej uchwały pod względem zgodności z prawem, lecz jej dopuszczalność. Skoro zatem Sąd pierwszej instancji nie badał sprawy merytorycznie, nie rozpoznawał żadnych zarzutów skargi i nie orzekał co do istoty sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do rozpoznawania innych zarzutów skargi kasacyjnej, niż związanych z dopuszczalnością drogi sądowej. Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej należy wskazać, że zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, obejmującą między innymi orzekanie w sprawach skarg na podejmowane przez organy, inne niż decyzje i postanowienia, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4), czy też akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7). Jednakże akt lub czynność, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, musi charakteryzować się tym, że jest podejmowany w sprawie indywidualnej, jest skierowany do oznaczonego podmiotu, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Zatem dla rozstrzygnięcia wątpliwości prawnych w zakresie tego czy skarga jest uprawniona konieczne jest przede wszystkim ustalenie charakteru prawnego (istoty) aktu będącego przedmiotem skargi. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że z natury swojej, wystąpienie pokontrolne kierowane przez regionalną izbę obrachunkową do kontrolowanego podmiotu zawiera w swej treści ustalenia dotyczące określonego stanu faktycznego oraz wniosków z tego płynących zmierzających do wyeliminowania stwierdzonych nieprawidłowości. Ustawa o regionalnych izbach obrachunkowych w sposób wyraźny rozróżnia funkcje kontrolne i nadzorcze izb, przewidując dla każdego z tych zadań odrębne formy i środki działania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skierowanie do właściwej jednostki wystąpienia pokontrolnego jest elementem działania kontrolnego. Czynność ta stwarza obowiązek zawiadomienia organu kontroli - regionalnej izby obrachunkowej w terminie 30 dni od dnia doręczenia wystąpienia o wykonaniu wniosków lub o przyczynie ich niewykonania (art. 9 ust. 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych). Stwierdzenie to prowadzi z kolei do ogólniejszej konstatacji, że przy takim ukształtowaniu relacji między kontrolującym a kontrolowanym nie ma w niej elementu nadzoru, czyli prawnej możliwości bezpośredniego ingerowania w działalność kontrolowanego przez podejmowanie działań o charakterze władczym. Skoro tak, to nie sposób przyjąć, iż uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w P. z dnia [...] grudnia 2010 r. w przedmiocie oddalenia zastrzeżeń do wniosków pokontrolnych, wykazuje cechy aktów wymienionych w art. 3 p.p.s.a. W tym kontekście, Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd wyrażony w uchwale NSA z dnia 26 kwietnia 1999 r., FPS 5/99, ONSA 1999, nr 3, poz. 78, zgodnie z którym, na uchwałę kolegium regionalnej izby obrachunkowej w przedmiocie rozpatrzenia zastrzeżeń do wniosków zawartych w wystąpieniu pokontrolnym (art. 25b w zw. z art. 9 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych, Dz. U. Nr 85, poz. 428 z późn. zm.) nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Stanowisko uchwały nie jest jednak wyrazem wąskiego pojmowania aktu nadzoru, gdyż z jej motywów wynika, że zasadniczą przesłankę przyjętej w niej wykładni stanowiło to, że przepisy powołanej ustawy wyraźnie rozdzielają sferę działań nadzorczych od sfery działań kontrolnych, o które chodziło w uchwale. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.