I SA/Po 358/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. w składzie następującym: Przewodniczący : sędzia WSA Roman Wiatrowski po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w sprawie ze skargi "P." na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w P. z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie oddalenia zastrzeżeń do wniosków pokontrolnych zawartych w wystąpieniu pokontrolnym postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej Spółce w całości uiszczony wpis sądowy w kwocie [...] zł ([...] złotych). W dniu [...] kwietnia 2011 r. została złożona przez "P." skarga na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w P. z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w sprawie oddalenia zastrzeżeń do wniosków pokontrolnych zawartych w wystąpieniu pokontrolnym Regionalnej Izby Obrachunkowej w P. z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], o których mowa w przepisach ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz. U. z 2001, Nr 55, poz. 577 ze zm. – dalej: "ustawa o regionalnych izbach obrachunkowych"). W odpowiedzi na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa w P. wniosła o jej odrzucenie, gdyż skarga nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: "P.p.s.a."), Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl § 2 kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Odnosząc się do wskazanego przepisu należy podnieść, że akt lub czynność, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, charakteryzuje się tym, że jest podejmowany w sprawie indywidualnej, jest skierowany do oznaczonego podmiotu, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Jeśli chodzi o zakres zaskarżenia aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego to rozpoznając skargi w tym zakresie, Sądy administracyjne, mają za zadanie zapewnienie procesowych gwarancji samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Przez pojęcie aktu nadzoru należy rozumieć wszelkiego rodzaju akty organów (nie tylko organów nadzoru w rozumieniu art. 171 Konstytucji), którym prawo przyznało kompetencje do stosowania wobec organów samorządu terytorialnego jakiegokolwiek środka nadzoru (por. Jan Paweł Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie 2, Warszawa 2006r., s. 34-35). Wobec powyższego niezbędnym jest ustalenie czy uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej w P. w przedmiocie oddalenia zastrzeżeń do wniosków pokontrolnych jest aktem z zakresu aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Zaliczenie uchwały do wymienionej grupy aktów przesądziłoby o dopuszczalności jej zaskarżenia do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych z przeprowadzonej kontroli sporządza się protokół, który podpisują inspektor i kierownik kontrolowanej jednostki oraz skarbnik (główny księgowy) lub ich zastępcy. Na podstawie wyników kontroli izba kieruje do kontrolowanej jednostki wystąpienie pokontrolne, wskazując źródła i przyczyny nieprawidłowości, ich rozmiary, osoby odpowiedzialne oraz wnioski zmierzające do ich usunięcia i usprawnienia badanej działalności. Wystąpienie pokontrolne przekazuje się kontrolowanej jednostce nie później niż w terminie 60 dni od dnia podpisania protokołu kontroli (art. 9 ust. 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych). W ust. 3 art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych ustawodawca wskazał, iż kontrolowana jednostka jest obowiązana w terminie 30 dni od dnia doręczenia wystąpienia zawiadomić izbę o wykonaniu wniosków lub o przyczynach ich niewykonania. Do wniosków zawartych w wystąpieniu pokontrolnym przysługuje prawo zgłoszenia zastrzeżenia do kolegium izby. Zastrzeżenia do wniosków zawartych w wystąpieniach pokontrolnych rozpatrują kolegia izb (art. 25b ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych). W myśl ust. 2 art. 25b ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych kolegium może zastrzeżenia oddalić lub uwzględnić. Przed rozstrzygnięciem sprawy kolegium może zarządzić przeprowadzenie dodatkowych czynności kontrolnych. Przede wszystkim należy uwzględnić, ze ustawa o regionalnych izbach obrachunkowych w sposób wyraźny rozróżnia funkcje kontrolne i nadzorcze izb, przewidując dla każdego z tych zadań odrębne formy i środki działania. Skierowanie wystąpienia pokontrolnego jest elementem działania kontrolnego. Jak stanowi art. 9 ust. 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, na podstawie wyników kontroli izba kieruje do kontrolowanej jednostki wystąpienie pokontrolne, wskazując źródła i przyczyny nieprawidłowości, ich rozmiary, osoby odpowiedzialne oraz wnioski zmierzające do ich usunięcia i usprawnienia badanej działalności. Tak określony zakres relacji pomiędzy kontrolującym, a kontrolowanym oznacza, że nie ma w niej elementu nadzoru, czyli prawnej możliwości bezpośredniego ingerowania w działalność kontrolowanego przez podejmowanie działań o charakterze władczym. Uprawnienie organu kontroli, jakim jest izba obrachunkowa, kończy się na opisaniu stwierdzonego stanu faktycznego i przedstawieniu jego oceny, zmierzającej do podjęcia przez kontrolowanego własnych działań o charakterze organizacyjnym, kadrowym itp. Na kontrolowanym zaś nie ciąży nawet obowiązek wykonania wniosków, lecz jedynie zawiadomienia o sposobie ich wykorzystania. Uchwała ta jest pozbawiona elementu władztwa, a jej podjęcie jako aktu zamykającego postępowanie kontrolne nie stwarza obowiązku wykonania skierowanych do kontrolowanego wniosków. Ciąży na nim wyłącznie powinność zawiadomienia izby o wykonaniu wniosków lub o przyczynach ich niewykonania. Wystąpienie pokontrolne kierowane przez regionalną izbę obrachunkową do kontrolowanej jednostki, jako zawierające jedynie ustalenia dotyczące określonego stanu faktycznego oraz wnioski zmierzające do wyeliminowania stwierdzonych nieprawidłowości nie stanowi rozstrzygnięcia nadzorczego ani też nie jest aktem władczej ingerencji w sferę działalności kontrolowanej jednostki. (por. postanowienie z dnia 4 września 1998 r. NSA w Gdańsku I SA/Gd 1106/98). Dlatego też, należy przyjąć, iż przedmiotem zaskarżenia może być tylko i wyłącznie akt nadzoru, a nie akt z sfery postępowania kontrolnego. W sprawie dopuszczalności skargi na akt będący przedmiotem niniejszej skargi wypowiedział się między innymi Naczelny Sąd Administracyjny, który w uchwale z dnia 26 kwietnia 1999 r. wydanej w sprawie FPS 5/99 (LEX nr 36379) stwierdził, iż na uchwałę kolegium regionalnej izby obrachunkowej w przedmiocie rozpatrzenia zastrzeżeń do wniosków zawartych w wystąpieniu pokontrolnym (art. 25b w związku z art. 9 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 października 1992 r. ustawa o regionalnych izbach obrachunkowych) nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Stanowisko przyjęte przez Naczelny Sąd Administracyjny jest tożsame z wcześniejszą i bieżącą linią orzeczniczą (por. postanowienie z dnia 23 marca 1983 r. II SA 116/83; postanowienie z dnia 31 stycznia 1994 r. NSA w Krakowie SA/Kr 132/94; postanowienie z dnia 4 września 1998 r. NSA w Gdańsku I SA/Gd 1106/98; postanowienie z dnia 21 lutego 2007 r. NSA w Warszawie II GSK 299/06; postanowienie z dnia 11 kwietnia 2007 r. WSA w Warszawie V SAB/Wa 2/07; postanowienie z dnia 08 lipca 2009 r. WSA w Poznaniu I SA/Po 583/09, postanowienie z dnia 25 października 2010 r. WSA w Krakowie I SA/Kr 1435/10). Odpowiada ono również prezentowanemu przez przedstawicieli doktryny poglądowi (A. Filipowicz: Uwagi o treści nadzoru w prawie administracyjnym, PiP 1981, nr 1, s. 53 i n., J. Łętowski: Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1990, s. 69 i n., s. 281 i n., Prawo administracyjne pod red. J. Bocia, Wrocław 1997, s. 348 i n. oraz M. Szubiakowski: glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 1997 r. sygn. akt III SA 828/97, "Glosa" 1998, nr 4, s. 16-17, Szewc Andrzej Glosa do uchwały NSA z dnia 26 kwietnia 1999 r., FPS 5/99- Orzecznictwo Sądów Polskich 1999/10/189). W konsekwencji tego przyjąć należy, iż złożona skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Z tych względów na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 oraz art. 232 §1 pkt 1 i § 2 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.