II OSK 819/12

Dnia 17 kwietnia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2012 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Krakowie z dnia 26 października 2011 roku sygn. akt II SA/Kr 1005/11 o odrzuceniu skargi K.P. na zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lutego 2011 roku Nr [...] w przedmiocie przyjęcia i przekazania pod obrady Rady Miasta Krakowa projektu uchwały postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 26 października 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę K.P. na zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lutego 2011 r. w przedmiocie przyjęcia i przekazania pod obrady Rady Miasta Krakowa projektu uchwały. Odrzucając skargę Sąd I instancji wskazał, że zakres kontroli działalności administracji publicznej wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), a także art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Sąd I instancji wskazał, że zaskarżone zarządzenie nie należy do żadnej z zaskarżalnych do sądu administracyjnego form działania administracji publicznej. Zaskarżona uchwała nie została podjęta "w sprawie z zakresu administracji publicznej". Sąd I instancji podkreślił, że przedmiotem skargi jest zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa o przyjęciu i przekazaniu pod obrady Rady Miasta Krakowa projektu uchwały. W ocenie Sądu I instancji, zarządzenie ma więc charakter wewnętrzny i stanowi realizację wynikających z ustawy o samorządzie gminnym zadań nałożonych na prezydenta. Zarządzenie nie dotyczy bezpośrednio sfery prawnej skarżącej. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła skarżąca. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania: Po pierwsze, art. 1 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 45 Konstytucji RP. Po drugie, art. 3 § 2 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po trzecie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Po czwarte, art. 141 § 4 oraz art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., Nr 270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. - skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu Sądu I instancji, zgodnie z którym skoro uchwała (zarządzenie) podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej może naruszać interes prawny lub uprawnienie, to powinna mieć ona charakter "zewnętrzny" w takim znaczeniu, że kierowana jest do podmiotów pozostających poza strukturą organizacyjną gminy. Znamię "zewnętrzności" powodowałoby wyłączenie uchwał (zarządzeń) dotyczących spraw wewnętrznych organów, które je podejmują, jak również kierowanych do jednostek organizacyjnych gminy (Matan A., Komentarz do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, [w:] Dolnicki B. (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2010, dostępny w systemie LEX). Rację ma strona skarżąca, że ustawa o samorządzie gminnym nie wyróżnia zewnętrznych i wewnętrznych aktów organów gminy. W tym jednak przypadku Sąd I instancji nie posłużył się pojęcie ustawowym, lecz wyraźnie dokonał podziału aktów organów gminy na potrzeby oceny zakresy zastosowania przepisu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Ocena ta była prawidłowa. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zaskarżone do wojewódzkiego sądu administracyjnego mogą być jedynie uchwały i zarządzenia organów gminy, które mogą naruszyć interes prawny skarżących je stron, skoro właśnie naruszenie interesu prawnego jest warunkiem sine qua non skuteczności skargi wnoszonej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Oczywistym jest również, że zrealizowanie przez wójta, prezydenta czy burmistrza ich ustawowego obowiązku przygotowywania projektów uchwał rady gminy (art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym), które przybiera postać zarządzenia o przyjęciu i przekazaniu pod obrady rady miasta projektu uchwały, nie wpływa bezpośrednio na prawa i obowiązki strony. Samo przygotowanie projektu nie przesądza bowiem jeszcze w żaden sposób, że uchwała o określonej treści zostanie uchwalona. Ponadto, wyłączenie przedmiotowego zarządzenia spod kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego nie ogranicza środków ochrony prawnej przysługujących skarżącej, skoro pozostaje ona uprawniona do zaskarżenia podjętej na skutek zarządzenia uchwały. To dopiero uchwała stanowić może źródło naruszenia prawa i obowiązków strony. Oznacza to, że Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że zaskarżone zarządzenie nie podlegało kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzucił skargę, nie naruszając tym samym przepisów powołanych jako podstawy skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze i na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.