II OSK 194/12

Dnia 3 kwietnia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Nowy Korczyn od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 26 października 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 544/11 w sprawie ze skargi Gminy Nowy Korczyn na uchwałę Związku Międzygminnego "NIDA 2000" w Starym Korczynie z dnia 10 grudnia 2009 r. nr XIV/12/2009 w przedmiocie ustalenia wysokości składki na inwestycje na 2009 r. 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 26 października 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę Gminy Nowy Korczyn na uchwałę Związku Międzygminnego "NIDA 2000" w Starym Korczynie z 10 grudnia 2009 r. nr XIV/12/2009 w przedmiocie ustalenia wysokości składki na inwestycje na 2009 r. Zaskarżoną uchwałą na podstawie § 6 i § 33 Statutu tego Związku, ustalona została składka m.in. gminy Nowy Korczyn w kwocie 107 083,54 zł, z przeznaczeniem na przygotowanie inwestycji polegającej na budowie wodociągu tranzytowego do granic gmin Członków Związku z terminem płatności ustalonym na 31 grudnia 2009 r. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że określona tą uchwałą składka na inwestycje nałożona na Gminę Nowy Korczyn została ustalona na rok 2009, kiedy Gmina była jeszcze członkiem Związku Międzygminnego "NIDA 2000" w Starym Korczynie, zwanego dalej Związkiem. Bezspornym jest, że uchwałą Rady Gminy nr XXXII/168/2009 z 30 czerwca 2009 r. Gmina Nowy Korczyn wystąpiła ze Związku. Zgodnie jednak z § 42 statutu Związku, gmina może wystąpić ze Związku za sześciomiesięcznym wypowiedzeniem, którego koniec upływa z końcem roku kalendarzowego. W przypadku Gminy Nowy Korczyn termin ten upłynął w dniu 31 grudnia 2009 r., w związku z czym przestała być członkiem Związku dopiero 1 stycznia 2010 r. Oznacza to, że niezasadny jest zarzut narzucenia skarżącej obowiązku ponoszenia ciężarów finansowych związanych z funkcjonowaniem Związku którego członkostwo skarżąca wypowiedziała, ponieważ składka została ustalona na rok 2009, a termin płatności ustalono do 31 grudnia 2009 r. Zaskarżoną uchwałą Gmina Nowy Korczyn została obciążona kosztami wspólnej inwestycji polegającej na budowie wodociągu tranzytowego do granic gmin Członków Związku. Zgodnie z § 9 statutu Związku, jego zadania obejmują m.in. "prowadzenie inwestycji pod nazwą ‘Wodociąg Regionalny Nowy Korczyn – Nida 2000’ polegającej na budowie ujęcia wody z rzeki Nidy poniżej Starego Korczyna wraz ze stacją uzdatniania wody, a następnie na budowie wodociągu regionalnego zasilanego z tego ujęcia i doprowadzającego wodę do Gmin zrzeszonych w Związku zgodnie z ich potrzebami". Zadanie to zostało zaakceptowane również przez Gminę Nowy Korczyn poprzez przyjęcie statutu Związku. Ponieważ zgodnie z § 32 ust. 1 statutu, Związek realizuje zadania określone w § 9, między innymi ze środków pieniężnych wniesionych przez członków Związku, to należy przyjąć, że do czasu zrealizowania tego zadania, gminy będące członkami Związku, mają obowiązek partycypowania w kosztach inwestycyjnych z tym związanych. Gmina Nowy Korczyn, będąca członkiem Związku do 31 grudnia 2009 r., miała więc obowiązek wnieść środki na ww. inwestycję należne za rok 2009, niezależnie od terminu jej realizacji. Zaskarżona uchwała w prawidłowy sposób ustala uiszczenie składki przez członka związku (§ 32 ust. 1 pkt c statutu) oraz przeznacza ją na cel z § 9 pkt 1 statutu. Sąd pierwszej instancji nie podzielił również poglądu skarżącej, że Związek powinien dochodzić należności wynikających ze statutu drodze postępowania cywilnego, a zatem nie było podstaw do podjęcia zaskarżonej uchwały. Zgodnie z § 33 zdanie trzecie statutu składka na nowe inwestycje ustalana ma być każdorazowo przez Zgromadzenie Związku, a organ ten podejmuje decyzje w formie uchwał (art. 71 ustawy z 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej u.s.g.). Powyższy wyrok został zaskarżony w całości przez Gminę Nowy Korczyn poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, w której zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie: 1. art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 67 ust. 2 pkt 6 oraz 101 u.s.g. w zw. z art. § 9 pkt 1 i 32 statutu Związku Międzygminnego "NIDA 2000" poprzez oddalenie skargi, pomimo tego iż zaskarżona uchwała narusza interes prawny Gminy Nowy Korczyn (byłego członka Związku) ustalając bezpodstawnie jego odpowiedzialność za koszty realizacji inwestycji na rok 2009, z terminem płatności na dzień 31 grudnia 2009 r., w sytuacji, gdy z dniem 31 grudnia 2009 r. upływał okres wypowiedzenia członkostwa Gminy Nowy Korczyn, a składka miała być przeznaczona na przygotowanie przyszłej inwestycji polegającej na budowie wodociągu tranzytowego do granic gmin członków związku; oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 2. art. 67 ust. 2 pkt 7 u.s.g. oraz § 32 ust. 1 pkt c w zw. z § 9 pkt 1 statutu Związku Międzygminnego "NIDA 2000" poprzez bezpodstawne obciążenie skarżącej składką na inwestycje na rok 2009 z terminem płatności na dzień 31 grudnia 2009 r., w sytuacji, gdy z dniem 31 grudnia 2010 r. upływał okres wypowiedzenia członkostwa Gminy Nowy Korczyn w Związku, a składka miała być przeznaczona na przygotowanie przyszłej inwestycji polegającej na budowie wodociągu tranzytowego do granic gmin członków Związku 3. art. 49 ust. 1 i art. 2 ust. 2 u.s.g. oraz art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez narzucenie skarżącej w drodze administracyjnoprawnej obowiązku ponoszenia ciężarów finansowych związanych z funkcjonowaniem Związku, którego członkostwo skarżąca wypowiedziała. Powołując się na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Gmina Nowy Korczyn podniosła, że 10 grudnia 2009 r., a więc na 21 dni przed jej wystąpieniem ze związku, Zgromadzenie w zaskarżonej części uchwały obciążyło ją składkami na inwestycje w 2009 r. ustalając termin wpłaty składki na dzień 31 grudnia 2009 r. Ustalona kwota, zgodnie z treści zdania końcowego § 1 uchwały miała być przeznaczona na przygotowanie przyszłej inwestycji, polegającej na budowie wodociągu tranzytowego do granic gmin członków Związku. Zobowiązanie określone w § 9 statutu Związku Międzygminnego "Nida 2000" było podjęte w czasie, gdy Gmina Nowy Korczyn uczestniczyła w Związku i mogło dotyczyć jej zobowiązań jako członka tego związku. W rzeczywistości jednak kwota o której mowa to obciążenie Gminy kosztami na realizację zadań Związku Międzygminnego "Nida 2000" jakie przypadają po dniu jej wystąpienia. Zgodnie z § 32 statutu Związek realizuje zadania określone w § 9 ze środków własnych, środków uzyskanych z budżetu Państwa, środków wniesionych przez członków Związku, z innych środków pochodzących spoza budżetu gmin oraz ze środków pozyskanych z Unii Europejskiej. Przepis ten nie zawiera postanowień uzasadniających nakładanie na byłych członków Związku obowiązku ponoszenia opłat na jego funkcjonowanie. Celem wystąpienia Gminy Nowy Korczyn ze Związku niewątpliwie była chęć rezygnacji z uczestnictwa w realizacji zadań o których mowa w § 9, a więc rezygnacja z uczestnictwa w budowie wodociągu i późniejszej jego eksploatacji. Budowa samego ujęcia wody z rzeki Nidy została bowiem ukończona. Gmina miała bezsprzecznie prawo do suwerennego zadecydowania o wystąpieniu ze Związku. Zgodnie z art. 65 u.s.g. związek wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Z kolei w świetle art. 49 ust. 1 tej ustawy, gmina nie ponosi odpowiedzialności za zobowiązania innych gminnych osób prawnych, a te nie ponoszą odpowiedzialności za zobowiązania gminy. § 37 ust. 2 statutu Związku powtarza tą zasadę i stanowi, że Związek nie ponosi odpowiedzialności za zobowiązania innych komunalnych osób prawnych, a te nie ponoszą odpowiedzialności za zobowiązania Związku. Dotyczy to w szczególności Gmin - Członków Związku, które nie odpowiadają za jego zobowiązania. W sytuacji wystąpienia z dniem 1 stycznia 2010 r. Gmina Nowy Korczyn stała się inną komunalną osobą prawną i nie jest zobowiązana do pokrywania kosztów inwestycji. Kwota 107 083,54 zł o której mowa w zaskarżonym przepisie § 1 uchwały, jak wynika z treści zaskarżonego przepisu, nie jest w istocie składką członkowską. Jest kosztem inwestycji przyszłej. Wobec powyższego obciążenie osoby trzeciej kosztami inwestycji przyszłej jest niezasadne, a ponadto rażąco narusza konstytucyjnie zagwarantowaną samodzielność jednostek samorządu terytorialnego określoną w art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 2 ust. 3 u.s.g. Czymś innym jest obciążanie Gminy składkami na bieżące utrzymanie Związku (spłata kredytów i pożyczek na inwestycje zrealizowane), a czymś innym obciążenie jej kosztami przyszłej inwestycji po wystąpieniu. Ponadto, zobowiązania Związku wobec kredytodawcy, czy też wykonawców realizujących inwestycję to roszczenia cywilnoprawne, które nie mogą być konstytuowane uchwałą zgromadzenia związku w sytuacji, gdy Gmina na dzień realizacji inwestycji nie będzie jego członkiem. Rozliczenie gminy występującej ze związku powinno więc nastąpić nie w drodze aktu z zakresu administracji, lecz w drodze cywilnoprawnej. Dlatego też, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach winien był na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. w zw. z art. 67 ust. 2 pkt 6 oraz art. 101 u.s.g. stwierdzić, że uchwała w zakresie w jakim obciąża Gminę Nowy Korczyn obowiązkiem zapłaty składki, narusza § 9 ust. 1 i § 32 statutu Związku oraz interes prawny skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pisma strony w postępowaniu sądowym (art. 49 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.), jak również spełniać wymogi materialne przewidziane dla tego pisma przewidziane w art. 176 tej ustawy. Wśród najważniejszych wymogów materialnych (konstrukcyjnych) skargi kasacyjnej wyróżnia się przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów ani stawiania hipotez w zakresie przepisu stanowiącego podstawę skargi kasacyjnej. W myśl bowiem art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ta jednak nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie. Z powyższego wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zawartymi w skardze kasacyjnej podstawami i wnioskami. Związanie wnioskami skargi kasacyjnej oznacza niemożność wyjścia poza tę część wyroku Sądu pierwszej instancji, której strona nie zaskarżyła. Związanie natomiast podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i które zostały naruszone w sposób wskazany w art. 174 p.p.s.a. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej, ani ich uściślanie. 2. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. dopuszcza się dwie podstawy kasacyjne: a) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) i b) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Prawidłowe przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba naruszenia łącznie. Nie wystarczy przy tym powtórzyć treść art. 174 p.p.s.a., lecz konieczne jest wskazanie konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu (ewentualnie innych jednostek redakcyjnych) oraz określeniu, na czym to naruszenie polegało (art. 176 p.p.s.a.), a także wykazaniu, że jest to naruszenie odpowiadające przesłankom, umożliwiającym uznanie go za podstawę kasacyjną. Dopełnienie tych wymogów jest konieczne, ponieważ wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi związany jest Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie skarżąca strona powołała się na obydwie podstawy skargi kasacyjnej wymienione w przepisie art. 174 p.p.s.a. Wobec przedstawienia przez autora skargi kasacyjnej zarówno zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności, co do zasady rozpoznaniu podlega drugi z zarzutów. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo że nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. 3. Rozpatrywana w niniejszej sprawie skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, ponieważ podniesione w niej zarzuty były niezasadne. Zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. wymagał wskazania naruszenia jakich konkretnie przepisów postępowania nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji, błędnie oddalając skargę oraz wykazanie wpływu takiego naruszenia na wynik sprawy. Wskazanie przepisów art. 67 ust. 2 pkt 6 oraz 101 u.s.g. nie spełniło tego wymogu. Art. 101 zawiera więcej niż jedną jednostkę redakcyjną, co pomija skarga kasacyjna, a Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego doprecyzowania zarzutów, w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Z kolei art. 67 ust. 2 pkt 6 dotyczy jednej z kwestii, które może regulować statut Związku, ale powiązane z nim przepisy statutu (§ 9 pkt 1 i 32) powoływane są zarówno jako przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. Ta okoliczność przesądza również o braku zasadności zarzutu naruszenia art. 67 ust. 2 pkt 7 u.s.g. 4. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 49 ust. 1 i art. 2 ust. 2 u.s.g. oraz art. 165 ust. 2 Konstytucji. W opinii wnoszącej skargę kasacyjną, obciążenie Gminy Nowy Korczyn składką związaną z funkcjonowaniem Związku Międzygminnego "Nida 2000", było wadliwe. Z uwagi na wypowiedzenie członkostwa w Związku, Gmina była odrębną osobą prawną i nie można jej było skutecznie narzucić obowiązku zapłaty składki. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny pragnie jednak podkreślić, że uchwała podjęta 10 grudnia 2009 r. ustaliła termin płatności składki na 31 grudnia 2009 r. Zarówno w dacie podjęcia uchwały, jak i w dacie płatności składki Gmina Nowy Korczyn była członkiem Związku. Ze statutu Związku wynika, że jej członkowie wyrazili wolę partycypowania w kosztach (§ 7 w zw. z § 32 ust. 1 lit. c). Skoro więc Gmina Nowy Korczyn była w tej dacie członkiem Związku, to była również zobowiązana płacić składki uchwalane przez ten Związek, zgodnie z obowiązującym statutem Związku. Nie ma natomiast w tym miejscu znaczenia, realizacji jakich szczegółowych inwestycji dotyczyła składka. Art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W niniejszej sprawie zatem, bez znaczenia pozostają okoliczności dotyczące inwestycji realizowanej przez Związek, ponieważ pozostają one bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonej uchwały. Natomiast od momentu wystąpienia Gminy ze Związku, wszelkie wzajemne rozliczenia pomiędzy dwoma odrębnymi podmiotami prawa cywilnego, tą że Gminą i Związkiem podlegać będą kognicji sądów powszechnych. 5. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.