II SA/Ke 544/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek,, Sędzia NSA Anna Żak, Protokolant Sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 października 2011r. sprawy ze skargi Gminy Nowy Korczyn na uchwałę Związku Międzygminnego "NIDA 2000" w Starym Korczynie z dnia 10 grudnia 2009r. nr XIV/12/2009 w przedmiocie ustalenia wysokości składki na inwestycje na 2009r. oddala skargę Uchwałą z dnia 10 grudnia 2009 r. Nr XIV/12/2009 Zgromadzenia Związku Międzygminnego "NIDA 2000" w sprawie ustalenia wysokości składki na inwestycje na 2009 r., na podstawie § 6 i § 33 Statutu tego Związku, ustalona została składka m.in. gminy Nowy Korczyn w kwocie 107 083,54 zł, z przeznaczeniem na przygotowanie inwestycji polegającej na budowie wodociągu tranzytowego do granic gmin Członków Związku z terminem płatności ustalonym na 31 grudnia 2009 r. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, na podstawie art. 50, art. 53 § 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, złożyła Gmina Nowy Korczyn zaskarżając ją w całości oraz zarzucając: 1) naruszenie art. 67 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz § 32 ust. 1 pkt c w związku z § 9 pkt 1 statutu Związku Międzygminnego "NIDA 2000", "poprzez bezpodstawne obciążenie skarżącej składką na inwestycje na rok 2009 z terminem płatności na dzień 31 grudnia 2009 r., w sytuacji, gdy z dniem 31 grudnia 2009 r. upływał okres wypowiedzenia członkostwa Gminy Nowy Korczyn w Związku, a składka miała być przeznaczona na przygotowanie przyszłej inwestycji polegającej na budowie wodociągu tranzytowego do granic gmin członków Związku." 2) naruszenie art. 49 ust. 1 i art. 2 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "poprzez narzucenie skarżącej w drodze administracyjnoprawnej obowiązku ponoszenia ciężarów finansowych związanych z funkcjonowaniem Związku, którego członkostwo skarżąca wypowiedziała, a więc odrębnej osoby prawnej." Strona skarżąca wniosła o orzeczenie niezgodności z prawem ww. aktu w części ustalającej dla Gminy Nowy Korczyn składkę na inwestycję na 2009 r. w kwocie 107 083,54 to jest § 1 pkt 1 uchwały oraz ustalającej dla gminy Nowy Korczyn termin zapłaty składki to jest § 2 uchwały. W uzasadnieniu wskazała, że kwestie finansowania działalności Związku Międzygminnego NIDA 2000 reguluje § 32 statutu. Zgodnie z § 32 ust. 1 pkt c statutu Związek realizuje zadania między innymi ze środków pieniężnych wniesionych przez członków związku. Katalog źródeł finansowania wymieniony w § 32 ust. 1 pkt c nie zawiera postanowień uzasadniających nakładanie na byłych członków Związku obowiązku ponoszenia opłat na jego funkcjonowanie. Zdaniem skarżącej z momentem wystąpienia Gminy Nowy Korczyn ze Związku nie ma ona obowiązku partycypowania w kosztach budowy inwestycji. Jak stwierdziła, skoro gmina Nowy Korczyn z dniem 1 stycznia 2010 roku , zachowując procedurę przewidzianą w § 42 pkt 2 statutu Związku wystąpiła z niego, to nie można było obciążyć jej jakimikolwiek kosztami na realizację jego zadań, jakie przypadałyby po dniu wystąpienia. Ustalona zaskarżoną uchwałą kwota miała być przeznaczona na przygotowanie przyszłej inwestycji polegającej na budowie wodociągu tranzytowego do granic gmin Członków Związku. Tak więc inwestycja ta miała być realizowana w sytuacji, gdy Gmina Nowy Korczyn nie była już członkiem Związku. Zdaniem Gminy Nowy Korczyn, celem jej wystąpienia ze Związku była chęć rezygnacji z uczestnictwa w realizacji zadań o których mowa w § 9, a więc rezygnacja z uczestnictwa w budowie wodociągu i późniejszej jego eksploatacji. Budowa ujęcia wody z rzeki Nidy została bowiem ukończona. Gmina miała prawo do suwerennego zadecydowania o wystąpieniu ze Związku. Jak podnosi skarżąca, obciążenie osoby trzeciej kosztami inwestycji przyszłej jest niezasadne, a ponadto rażąco narusza konstytucyjnie zagwarantowaną samodzielność jednostek samorządu terytorialnego określoną w art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 2 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Jak wskazała, w świetle art. 49 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gmina nie ponosi odpowiedzialności za zobowiązania innych gminnych osób prawnych, a te nie ponoszą odpowiedzialności za zobowiązania gminy. Zobowiązania Związku wobec kredytodawcy, czy też wykonawców realizujących inwestycję to roszczenia cywilnoprawne, które nie mogą być konstytuowane uchwałą zgromadzenia Związku w sytuacji, gdy Gmina na dzień realizacji inwestycji nie będzie jego członkiem. Ponadto członkostwo w związku międzygminnym jest poddane zasadzie dobrowolności, która jest podstawową, fundamentalną zasadą funkcjonowania tej instytucji. Wskazując na art. 64 ustawy o samorządzie gminnym strona skarżąca stwierdziła, że rozliczenie gminy występującej ze związku powinno nastąpić nie w drodze aktu z zakresu administracji, lecz w drodze cywilnoprawnej, a kwestie odpowiedzialności Gminy Nowy Korczyn za inwestycje, które stanowią cel istnienia Związku, są zagadnieniami cywilnoprawnymi, regulowanymi przez przepisy kodeksu cywilnego, nie zaś aktami administracyjnymi. W związku z powyższym, w opinii skarżącej, jeżeli Związek Międzygminny "NIDA 2000" twierdzi, że należności którymi obciążył Gminę Nowy Korczyn w uchwale są zasadne i wynikają ze statutu związku, winien skierować sprawę na drogę postępowania cywilnego, nie zaś podejmować zaskarżoną uchwałę. W odpowiedzi na skargę Związek Międzygminny "NIDA 2000" w Starym Korczynie wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniósł, że Zgromadzenie Związku, podejmując uchwałę o obciążeniu finansowym Gminy Nowy Korczyn, kierowało się zapisami statutu Związku, a w szczególności § 9, który określił cel jego powstania. Organ wskazał na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 marca 2011 r. sygn. II SA/Ke 716/10 stwierdzający, że należy odróżnić składki na utrzymanie Związku od składek na cele inwestycyjne, które winni ponosić wszyscy uczestnicy procesu inwestycyjnego w tym także Gmina Nowy Korczyn, na terenie której powstała inwestycja Stacja Uzdatniania Wody w Starym Korczynie jako etap I. Jak wskazano, obecnie realizowana jest inwestycja sieci tranzytowej i gmina Nowy Korczyn jest zobowiązana do partycypacji w jej kosztach. Zarzut obciążania składkami członkowskimi na utrzymanie Związku autor odpowiedzi na skargę uznał za chybiony z uwagi na brak takich zapisów w treści uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona uchwała odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, która - w przypadku uchwał podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego i ich związków - sprowadza się do oceny, czy dany akt wydany został z obrazą obowiązujących przepisów, gdyż zaistnienie takiej sytuacji powoduje konieczność stwierdzenia jego nieważności bądź stwierdzenia, że wydany został z naruszeniem prawa – stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych aktów administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Na wstępie zauważyć należy, że wprawdzie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała podjęta przez organ związku międzygminnego, tym niemniej w świetle utrwalonego już orzecznictwa ( przykładowo wyrok NSA w sprawie II OSK 571/06 ) nie budzi wątpliwości, iż do takiej uchwały mają zastosowanie przepisy art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.), dalej u.s.g. Warunkiem zaskarżenia uchwały w trybie art. 101 u.s.g., jest bezskuteczne wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa. Z akt sprawy wynika, że skarżąca Gmina spełniła te wymogi formalne poprzez przesłanie w dniu 10 czerwca 2011r. do Zgromadzenia Związku Międzygminnego "NIDA 2000" w Starym Korczynie, zwanego dalej Związkiem, wezwania do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie postanowień zawartych w zaskarżonej uchwale, dotyczących obciążenia Gminy Nowy Korczyn składką w kwocie 107 083,54 zł. Następnie, z zachowaniem 60-dniowego terminu, o jakim mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a., biegnącego od dnia 14 czerwca 2011 r., tj. od daty wpływu wezwania do organu, złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007r., ONSAiWSA 2007/3/60). Spełnienie warunków formalnych do wniesienia skargi na uchwałę podjętą przez organ stanowiący związku międzygminnego, wymaganych przepisem art. 101 ust.1 u.s.g., otwiera drogę do rozpoznania sprawy w granicach zakreślonych art. 134 § 1 p.p.s.a. Nie można mieć wątpliwości co do tego, że zaskarżoną uchwałą naruszony został interes prawny skarżącej Gminy, gdyż wskutek jej podjęcia, Gmina ta została obciążona obowiązkiem uiszczenia składki na inwestycję na 2009 r., w sytuacji, gdy w jej ocenie nie powinno to nastąpić z uwagi na wystąpienie ze Związku. Stwierdzenie naruszenia interesu prawnego Gminy Nowy Korczyn pozwala na ocenę legalności zaskarżonej uchwały, nie oznacza jednak zasadności skargi. Uwzględnienie skargi wniesionej w trybie art. 101 u.g.n. może bowiem nastąpić jedynie wówczas, gdy subiektywnie pojmowanemu przez skarżącego naruszeniu jego interesu prawnego towarzyszy nieprzestrzeganie przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących, czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie nie stwierdził. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały podkreślić w pierwszym rzędzie należy, że określona tą uchwałą składka na inwestycje nałożona na Gminę Nowy Korczyn została ustalona na rok 2009, kiedy Gmina była jeszcze członkiem Związku. Bezspornym jest, że uchwałą Rady Gminy nr XXXII/168/2009 z dnia 30 czerwca 2009 r. Gmina Nowy Korczyn wystąpiła ze Związku. Zgodnie jednak z § 42 statutu Związku, gmina może wystąpić ze Związku za 6-cio miesięcznym wypowiedzeniem, którego koniec upływa z końcem roku kalendarzowego. W przypadku Gminy Nowy Korczyn termin ten upłynął w dniu 31 grudnia 2009 r., w związku z czym Gmina członkiem Związku przestała być dopiero 1 stycznia 2010 r. Chybiony jest więc podniesiony w skardze zarzut narzucenia skarżącej obowiązku ponoszenia ciężarów finansowych związanych z funkcjonowaniem Związku, którego członkostwo skarżąca wypowiedziała, albowiem, jak wyżej wykazano, sytuacja taka nie ma miejsca w przypadku składki na rok 2009. Zaskarżoną uchwałą Gmina Nowy Korczyn została obciążona kosztami wspólnej inwestycji polegającej na budowie wodociągu tranzytowego do granic gmin Członków Związku. Zgodnie z § 9 statutu Związku, jego zadania obejmują m.in. "prowadzenie inwestycji pod nazwą "Wodociąg Regionalny Nowy Korczyn – Nida 2000" polegającej na budowie ujęcia wody z rzeki Nidy poniżej Starego Korczyna wraz ze stacją uzdatniania wody, a następnie na budowie wodociągu regionalnego zasilanego z tego ujęcia i doprowadzającego wodę do Gmin zrzeszonych w Związku zgodnie z ich potrzebami". Zadanie to zostało zaakceptowane również przez Gminę Nowy Korczyn poprzez przyjęcie statutu Związku. Ponieważ zgodnie z § 32 ust. 1 statutu, Związek realizuje zadania określone w § 9 (a więc również przytoczone wyżej zadanie inwestycyjne), między innymi ze środków pieniężnych wniesionych przez członków Związku, to należy przyjąć, że do czasu zrealizowania tego zadania, gminy będące członkami Związku, mają obowiązek partycypowania w kosztach inwestycyjnych z tym związanych. Gmina Nowy Korczyn, będąca członkiem Związku do 31 grudnia 2009r., miała więc obowiązek wnieść środki na ww. inwestycję należne za rok 2009, niezależnie od terminu jej realizacji. Nie ma więc racji skarżący twierdząc, że uchwała narusza § 32 ust. 1 pkt c w związku z § 9 pkt 1 statutu Związku. Zaskarżona uchwała w prawidłowy sposób ustala uiszczenie składki przez członka związku (§ 32 ust. 1 pkt c statutu) oraz przeznacza ją na cel z § 9 pkt 1 statutu. Nie jest również trafnym zarzut naruszenia art. 67 ust. 2 pkt 7 u.s.g. Przepis ten wskazuje jeden z elementów, jakie powinien określać statut związku międzygminnego, a tym samym, jako dotyczący statutu, nie ma bezpośredniego związku z zaskarżoną uchwałą z dnia 10 grudnia 2009 r. Nie można również zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, iż Związek powinien dochodzić należności wynikających ze statutu na drodze postępowania cywilnego, a co za tym idzie nie było podstaw do podjęcia zaskarżonej uchwały. Zgodnie bowiem z § 33 zdanie trzecie statutu składka na nowe inwestycje ustalana ma być każdorazowo przez Zgromadzenie Związku, a organ ten podejmuje decyzje w formie uchwał (art. 71 u.g.n.). W tym stanie rzeczy uznać należy, że zaskarżony akt odpowiada prawu, a skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.