IV SA/Po 425/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2011 r. sprawy ze skargi W. sp. z o.o. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lutego [...] r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...], znak [...] (dalej decyzja z [...] marca 2009 r.) Burmistrz W. (dalej Burmistrz) ustalił lokalizację dla inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stawów retencyjnych, ciągu pieszego, pieszo-rowerowego i pieszo-jezdnego oraz parkingów i oświetlenia ulicznego, na działkach o nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] położonych w W. (pomiędzy ul. D. a ul. D. K.) na rzecz UM w W. (k. 26-23 akt administracyjnych). Decyzję z [...] marca 2009 r. doręczono Wnioskodawcy – Urzędowi Miasta w W. i pozostałym stronom postępowania w drodze obwieszczenia. Obwieszczenie zamieszczono na tablicy ogłoszeń dnia [...] marca 2009 r. i na stronie internetowej Urzędu Miejskiego w W., w dziale ogłoszenia urzędowe dnia [...] marca 2009 r. (k. 30-27 akt administracyjnych). Odwołanie od decyzji z [...] marca 2009 r. wniosła dnia [...] stycznia 2011 r. W. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej Spółka bądź Skarżąca), wnosząc o jej uchylenie. Spółka zadeklarowała niezadowolenie z tej decyzji, Podniosła szereg zarzutów naruszenia obowiązującego prawa – w szczególności art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm., dalej upzp bądź ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) i art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy [z dnia 6 września 2001 r.] o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej udip; k. 32-31 akt administracyjnych). Postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] (dalej postanowienie z [...] lutego 2011 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. (dalej Kolegium lub SKO) na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej kpa) stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że decyzję z [...] marca 2009 r. doręczono Wnioskodawcy – Urzędowi Miasta w W. i pozostałym stronom postępowania w drodze obwieszczenia. Obwieszczenie podano do publicznej wiadomości dnia [...] marca 2009 r. - na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w W. i na stronie internetowej Urzędu Miejskiego w W.. Decyzji nie zaskarżono w ustawowym terminie [...] dni od daty doręczenia decyzji stronie (Urzędowi Miasta w W. doręczono decyzję dnia [...] kwietnia 2009 r.) ani po upływie terminu liczonego od daty uznania doręczenia w drodze obwieszczenia za dokonane. W. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła odwołanie od decyzji z [...] marca 2009 r. pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. Odwołanie wniesiono z uchybieniem ustawowego terminu do jego wniesienia, przewidzianego w art. 129 § 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem, odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. W niniejszej sprawie Spółka nie otrzymała decyzji z 30 marca 2009 r. na piśmie. Zgodnie z art. 53 ust. 1 upzp, o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie w sprawie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Na piśmie zawiadamia się jedynie inwestora oraz właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego. Skoro Spółka nie jest właścicielem żadnej z działek, na której inwestycja celu publicznego ma zostać zlokalizowana, nie było potrzeby doręczania Spółce decyzji z [...] marca 2009 r. na piśmie. Pozostałe strony postępowania – inne niż inwestor i właściciel działek, na których inwestycja ma być zlokalizowana – zostały zarówno o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, jak i o wydaniu decyzji w tej sprawie zawiadomione w drodze obwieszczenia. Obwieszczenie o wydaniu decyzji podano do publicznej wiadomości w dniu [...] marca 2009 r. Po upływie 14 od tej daty doręczenie uznaje się za dokonane (art. 49 kpa), co w niniejszej sprawie nastąpiło dnia [...] kwietnia 2009 r. Termin do wniesienia odwołania upłynął stronom po upływie 14 dni od daty doręczenia decyzji, a więc najpóźniej dnia [...] kwietnia 2009 r. W orzecznictwie przyjmuje się, że odwołanie od decyzji może wnieść osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, która uważa, że ma interes prawny w tym postępowaniu. Wówczas osoba ta jest obowiązana wnieść odwołanie w terminie, w jakim mogła je wnieść strona, której ostatniej doręczono decyzję (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27.3.2002 r., II SA/Gd 3429/01). Spółka nie wystąpiła z wnioskiem o przywrócenie terminu (art. 58 kpa). Gdy strona bez swej winy nie brała udziału w postępowaniu, w przypadku, gdy sprawa jest już zakończona ostateczną decyzją, możliwe jest złożenie wniosku o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, jednak wyłącznie przy zachowaniu ustawowego terminu. Skargę na postanowienie z [...] lutego 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła W. Sp. z o.o. Skarżąca zarzuciła postanowieniu z [...] lutego 2011 r. i poprzedzającej go decyzji z [...] marca 2009 r. naruszenie prawa: art. 53 ust. 1 upzp i art. 7 ust. 1 pkt 1 udip. W szczególności Skarżąca podniosła, że nie została zawiadomiona zgodnie z ww przepisami. Projektowany ruch pieszo-rowerowy zostanie skierowany na działkę Spółki – bezpośrednie oddziaływanie inwestycji – to winna zostać zawiadomiona pisemnie. Umieszczenie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej (dalej BIP) jest obowiązkiem Burmistrza. W świetle obowiązujących przepisów, tylko i wyłącznie umieszczenie treści obwieszczenia w BIP może być traktowane jako dowód obwieszczenia informacji. Brak zamieszczenia treści obwieszczenia w BIP jest dowodem na uchybienie przez Burmistrza ustawowemu obowiązkowi obwieszczenia treści obwieszczenia. SKO w ogóle nie odniosło się do tego naruszenia prawa. W kolejnych pismach w postępowaniu skargowym i na rozprawie Spółka poszerzyła i pogłębiła zarzuty podniesione w skardze; przedłożyła kserokopie decyzji: Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] i Starosty W. z [...] września 2011 r., nr [...] (k. 4-5, 30-33, 44-54, 58 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podnosząc argumenty uprzednio zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu (k. 11-13 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadną. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa) ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega, więc na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z zasadą oficjalności, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ppsa). Zgodnie z art. 134 kpa, organ odwoławczy bada z urzędu zachowanie terminu do wniesienia odwołania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji, i co w konsekwencji wyłącza dopuszczalność jej skontrolowania w zwyczajnym postępowaniu odwoławczym. W myśl art. 129 § 1 Kpa odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 Kpa). Termin czternastodniowy liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie. Termin 14 dni do wniesienia odwołania to termin ustawowy, co oznacza, że jego przekroczenie, niezależnie od przyczyn, które to spowodowały, powoduje konieczność stwierdzenia, że zostało wniesione z uchybieniem terminu. Organy administracji nie posiadają uprawnień do przedłużania terminów ustawowych. Termin ustawowy może być jednak przywrócony na wniosek strony (art. 58 § 1-3 kpa), którego to wniosku Spółka w niniejszej sprawie nie wniosła (k. 32-31 akt administracyjnych). Termin określony w art. 129 § 2 kpa, jest terminem ustawowym, wiąże więc wszystkie osoby i organy występujące w postępowaniu administracyjnym. Jego niedotrzymanie powoduje ujemne skutki procesowe w postaci utraty prawa do wniesienia odwołania. Skoro odwołanie wniesione zostało z oczywistym uchybieniem czternastodniowego terminu, Kolegium obowiązane było postanowieniem stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania (art. 134 kpa). Termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu I instancji, liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania strona może skutecznie bronić się przez złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Taka droga obrony interesu prawnego przez stronę pozbawioną udziału w postępowaniu zapewnia jej poszanowanie zasady dwuinstancyjności (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" C. H. Beck 2011, s. 503 nb 6, s. 494-495 nb 3 i 4). W niniejszej sprawie, jak niewadliwie ustaliło SKO, decyzja z [...] marca 2009 r. stała się ostateczna dnia [...] kwietnia 2009 r. o północy, a więc do tego dnia Spółka mogła wnieść odwołanie. Wniesienie odwołania dnia [...] stycznia 2011 r. (prezentata Urzędu Miejskiego w W.; k. 32 akt administracyjnych), a wiec po ponad roku i siedmiu miesiącach od dnia w którym decyzja stała się ostateczna, trafnie Kolegium uznało za dokonane z uchybieniem terminu z art. 129 § 2 kpa. Postępowanie w niniejszej sprawie przeprowadzone było prawidłowo zgodnie z zasadami zawartymi w przepisach art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa, organy administracji podjęły bowiem wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy. W szczególności w sprawie nie doszło do naruszenia art. 53 ust. 1 upzp. Ustawodawca jednoznacznie wskazał, że obowiązek zawiadomienia na piśmie dotyczy jedynie inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą realizowane inwestycje celu publicznego. Spółka nie jest właścicielem ani użytkownikiem wieczystym którejkolwiek z nieruchomości, na których miała być realizowana inwestycja celu publicznego, określona we wniosku i w decyzji z [...] marca 2009 r. (k. 1-3,5-8, 26-23 akt administracyjnych). Skarżąca powołuje się jedynie na "bezpośrednie oddziaływanie inwestycji" w postaci "Skierowania ruchu pieszo-rowerowego na działkę" Spółki (k. 31 akt administracyjnych; k. 5 akt sądowych), nie wykazując swego prawa własności bądź prawa użytkowania wieczystego do którejkolwiek z działek, na których miała być realizowana inwestycja celu publicznego. Burmistrz nie miał zatem obowiązku zawiadamiać Spółki na piśmie. Ustawodawca wymaga jedynie zawiadomienia w drodze obwieszczenia (art. 53 ust. 1 zd. 1 upzp), co winno mieć miejsce, zależnie od miejscowych warunków, na tablicy ogłoszeń , w innym medium publicznym, np. w Internecie (red. Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz" C.H. Beck 2011 s.432 nb.2). Ustawodawca nie wymaga, by obwieszczenie musiało być opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej. Przepis art. 7 ust. 1 pkt 1 udip nie znajduje w postępowaniu z art. 53 ust. 1 upzp zastosowania. Skarżąca sama wskazuje, że na słupie ogłoszeniowym na działce nr [...] umieszcza się ogłoszenia wyborcze, obwieszczenia Komisji Poborowej, itp. (k. 32 akt sądowych). W miejscowych warunkach nie ogłasza się zatem obwieszczeń z art. 53 ust. 1 upzp na słupach ogłoszeniowych; nie musiał zatem czynić tego Burmistrz w niniejszej sprawie. W kontrolowanym postępowaniu właściwe obwieszczenia zostały we właściwy sposób dokonane (k. 12-13, 27-28 akt administracyjnych; art. 106 § 5 w z. z art. 231 kpc). W przypadku, w którym strona bez własnej winy nie uczestniczyła w postępowaniu, przysługiwać jej będzie wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 4 kpa, na co trafnie zwróciło uwagę Kolegium (k. 6 akt SKO). Na podstawie art. 151 ppsa skargę, jako bezzasadną, należało oddalić. MZ