I OSK 200/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 17 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Edukacji Narodowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 785/11 w sprawie ze skargi B.P. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 października 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 785/11 po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.P. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Minister Edukacji Narodowej decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], działając na podstawie art. 9b ust. 4 pkt 4 w zw. z art. 9b ust. 6 oraz art. 9e ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), odmówił nadania B.P. stopnia awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego. W dniu 23 grudnia 2010 r. B.P. złożyła do Ministra Edukacji Narodowej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że w zaskarżonej decyzji została zastosowana niewłaściwie podstawa prawna. Minister Edukacji Narodowej decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji podał, że B.P. nie posiadała 3 letniego nieprzerwanego okresu urlopowania lub zwolnienia z obowiązku świadczenia pracy na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi B.P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o nakazanie Ministerstwu Edukacji Narodowej wydania aktu nadania stopnia nauczyciela dyplomowanego, obciążenie Ministra kosztami postępowania sądowego oraz zasądzenie od niego zwrotu kosztów poniesionych w związku z postępowaniem Minister Edukacji Narodowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów, aniżeli podniesione przez skarżącą. W uzasadnieniu wyroku odwołując się do treści art. 24 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdził, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przepis ten ma stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także przez sam organ oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie. Spełnia on funkcję gwarancyjną. Ma chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procedowania" (por.: W. Chróścielewski "Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym" Dom Wydawniczy ABC str.12 oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 3(12) z 2007 r. str.137), poprzez unikanie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji lub postanowienia, wydanych przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Reguła ta ma również zastosowanie do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a., tzn. do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji lub postanowienia w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (por.: A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II, s. 221, J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06 – LEX nr 235133, uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1507/08 – LEX nr 529978). Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w kwestii tej istnieje wyjątek i – jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 13/09 – art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju, jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 K.p.a., a zatem w sytuacji, gdy decyzje wydaje piastun funkcji ministra w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 K.p.a. Stąd też – w ślad za powyższą uchwałą – przepisy prawa przyznają organom administracji publicznej kompetencje do samokontroli własnych decyzji, a to oznacza, że nie można wyłącznie w oparciu o formalistycznie pojmowaną bezstronność pozbawić ministra kompetencji do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. W konsekwencji stwierdził, że, osobą której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy w rozumieniu art. 127 § 3 K.p.a., jest jedynie piastun funkcji ministra (art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a.). Sąd pierwszej instancji uznał, że Minister Edukacji Narodowej dopuścił się naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., albowiem autorem zarówno pierwszej decyzji, jak i decyzji wydanej po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, była działająca z upoważnienia organu Podsekretarz Stanu L.J., nie zaś sam piastun funkcji, czyli Minister Edukacji Narodowej. Stwierdził, że w myśl art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 K.p.a. Wskazał, że w tej sytuacji zbędne staje się – jako przedwczesne – odnoszenie do zarzutów ze skargi. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 152 w zw. z art. 132 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: P.p.s.a.), orzekł jak w sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Minister Edukacji Narodowej i zaskarżając go w całości zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. poprzez uwzględnienie skargi pomimo, że postępowanie administracyjne nie było dotknięte żadną z wad, która mogłaby mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: poprzez przyjęcie, iż decyzja wydana została przez pracownika administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w postępowaniu prowadzonym na skutek złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 K.p.a. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że Minister Edukacji Narodowej nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 kpa w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Odwołując się do treści art. 268a K.p.a. wskazał, że Minister Edukacji Narodowej w zarządzeniu - Zakresy czynności Sekretarza Stanu i Podsekretarzy Stanu w Ministerstwie Edukacji Narodowej oraz Dyrektora Generalnego Ministerstwa Edukacji Narodowej wyznaczył Podsekretarza Stanu L. J. do wykonywania zadań i nadzoru nad ich realizacją w sprawach objętych zakresem działania Departamentu Strategii (§ 6 ust. 2 zarządzenia). W ramach czynności ustalonych w § 6 zarządzenia Podsekretarz Stanu został upoważniony do podejmowania decyzji i rozstrzygnięć w imieniu Ministra, z wyjątkiem rozstrzygnięć finansowych o znaczeniu strategicznym, w tym do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń (§ 10 ust. 1 pkt 1 zarządzenia). Prawidłowo zatem upoważnił Podsekretarza Stanu do podpisywania decyzji administracyjnych wydawanych w zakresie zadań realizowanych przez Departament Strategii. Zdaniem autora skargi kasacyjnej decyzja wydana przez upoważnionego pracownika organu, w związku z dekoncentracją wewnętrznej kompetencji ministra, jest decyzją wydaną w imieniu tego organu. Z tego względu nie można w niniejszej sprawie stosować przepisów o wyłączeniu pracownika organu administracyjnego. Brak jest również podstaw do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. Odnosząc się do uchwały NSA z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt: I OPS 13/09, w której stwierdzono, iż art. 24 § 1 pkt 5 kpa nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 K.p.a. stwierdził, że pogląd ten nie ma zastosowania do niniejszej sprawy, gdyż jej przedmiotem było tylko i wyłącznie rozstrzygnięcie w zakresie możliwości zastosowania art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. do osoby piastującej funkcję ministra, a nie pracowników upoważnionych przez ministra do podpisywania decyzji wydawanych w trybie art. 127 § 3 K.p.a. Podkreślił, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, zaś postępowania poprzedzającego złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie można uznać za postępowanie w niższej instancji, gdyż ww. wniosku nie można zaliczyć wprost do środków odwoławczych. Z istoty wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wynika, iż jest on rozpatrywany przez ten sam organ. Upoważnienie określonego pracownika ministerstwa przy uwzględnieniu struktury organizacyjnej urzędu do wydawania i podpisywania w imieniu ministra decyzji oznacza, iż pracownik ten wchodzi tylko w "rolę" przypisaną ministrowi i działa w ramach jego kompetencji. Zatem podpisanie decyzji wydanej w wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez tę samą osobę, która podpisała decyzję wydaną przy pierwszym rozpoznaniu sprawy, nie stanowi naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., gdyż postępowanie prowadzone w trybie art. 127 § 3 K.p.a. nie jest postępowaniem dwuinstancyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do stwierdzania, czy instytucja wyłączenia pracownika, o której mowa w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. przed zmianą tego przepisu ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie – Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18), która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r. (pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji) ma zastosowanie także w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w przypadku gdy decyzje, na podstawie stosownego upoważnienia ministra, wydaje pracownik. Na wstępie zauważyć należy, że postępowanie o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a. odbiega od klasycznego modelu postępowań odwoławczych, w którym decyzja organu pierwszej instancji podlega kontroli w toku instancji przez organ nadrzędny, zastosowanie jednak odmiennego rozwiązania w tym zakresie, polegającego na dokonaniu przez ten sam organ samokontroli wydanej pierwotnie decyzji, nie może pozbawiać wnioskodawcy gwarancji procesowych, obejmujących zapewnienie mu bezstronnego i sprawiedliwego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, które wynikają nie tylko z ogólnych norm postępowania administracyjnego, lecz również z zasad wynikających z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny, orzekając w wyroku z dnia 6 grudnia 2011 r. (sygn. akt SK 3/11) o zgodności art. 127 § 3 w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w zakresie, w jakim przepis ten nie wyłącza osoby piastującej funkcję monokratycznego organu centralnej administracji rządowej od udziału w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy osoba ta wydała zaskarżoną decyzję z art. 78 w związku z art. 2 oraz w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, stwierdził, że brak cechy dewolutywności (w wymiarze personalnym lub organizacyjnym) środka zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym nie przesądza automatycznie o niekonstytucyjności takiego rozwiązania, jeżeli brak ten jest zrównoważony gwarancjami procesowymi chroniącymi podmiot, o którego prawach i wolnościach rozstrzyga się w tymże postępowaniu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że normę gwarantującą stronie prawidłowe rozpatrzenie spraw zainicjowanych na skutek złożonego wniosku o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., stanowi przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania przez organ kwestionowanej w skardze decyzji. Powyższego nie podważa jego literalne brzmienie, które sugeruje, iż dotyczy on wyłącznie pracowników, którzy brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji w niższej instancji. Uwzględnienia bowiem w tym przypadku wymaga okoliczność, że celem wprowadzenia przez ustawodawcę powołanego przepisu było zagwarantowanie stronie w postępowaniu administracyjnym bezstronności i obiektywizmu orzekania co musiało wiązać się z koniecznością wyeliminowania sytuacji, w której pracownik, wyrobiwszy sobie określony pogląd w sprawie, dokonywałby ponownego jej rozpoznania. Zapewnienie więc stronie identycznych gwarancji także w postępowaniu, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a. wymagało dokonania i uwzględnienia w pierwszej kolejności wykładni celowościowej art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. przyznając jej prym nad innymi metodami wykładni. Uzasadniając możliwość zastosowania powyższego przepisu w postępowaniu zainicjowanym na skutek złożonego przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy trzeba także mieć na względzie stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z 15 grudnia 2008 r. sygn. akt P 57/07 stwierdził, że "skoro prawo ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ jest wyjątkiem od klasycznego modelu postępowania odwoławczego, to zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extentendae, wyjątku tego nie można interpretować rozszerzająco, a tym bardziej nie można go przenosić na inne instytucje postępowania, jak np. wyłączenie pracownika (...). Zawsze więc tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 K.p.a.), trzeba ocenić, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika (...) przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a." Za stosowaniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w postępowaniu zainicjowanym na skutek złożonego przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przemawia również okoliczność, iż powyższy wniosek uruchamia tok instancji w znaczeniu procesowym, który nie musi być zbudowany na hierarchicznej strukturze organów administracji publicznej. W takiej sytuacji sprawa jest drugi raz rozpoznawana z odpowiednim stosowaniem przepisów dotyczących odwołań od decyzji oraz z wykorzystaniem wprost lub z nieodzowną modyfikacją innych przepisów postępowania odwoławczego. Do przepisów tych będą należały przede wszystkim – z pewnymi wyjątkami - unormowania zawarte w Rozdziale 10 Działu II Kodeksu postępowania administracyjnego zatytułowanym "Odwołania". W świetle zaś zawartego w tym samym Rozdziale art. 140 K.p.a. odpowiednie zastosowanie w niniejszym przypadku odnajdują również przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Do tych zaś bez wątpienia należy również zaliczyć przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. W postępowaniu zainicjowanym na skutek wniosku, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a,. przepis art. 24 § 1 pkt 5 tej ustawy nie odnajduje zastosowania z uwagi na fakt, iż w niniejszym przypadku obie decyzje nie zostały wydane w różnych instancjach, lecz przez ten sam organ. Okoliczność bowiem, że przedmiotowemu postępowaniu nie można przypisać cechy dewolutywności nie wyłącza po stronie organu obowiązku zagwarantowania wnioskodawcy rozpatrzenia sprawy z zachowaniem standardów rzetelności, bezstronności i obiektywizmu (por. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2011 r. I OSK 632/11). Z kolei w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09 wyjaśniono, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. nie ma zastosowania w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 K.p.a. jedynie do osoby piastującej funkcję ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a. Stanowisko przyjęte we wskazanych orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego oraz uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza, że według zgodnej z Konstytucją wykładni art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., przed zmianą tego przepisu ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie – Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18), która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r., pracownik jednostki organizacyjnej kierowanej przez ministra podlegał wyłączeniu od udziału w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że skoro w rozpoznawanej sprawie autorem zarówno pierwszej decyzji, jak i decyzji wydanej po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, była działająca z upoważnienia organu Podsekretarz Stanu L.J., to uznać należy, iż stanowisko Sądu pierwszej instancji było prawidłowe, a zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. uznać za niezasadny, gdyż okoliczność ta stanowiła naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. (art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.) W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu w oparciu o art. 184 P.p.s.a.