II GSK 165/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Socha (spr.) Sędziowie Jan Bała NSA Marzenna Zielińska Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 26 października 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 613/11 w sprawie ze skargi C. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania; 2) zasądza od C. P. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1020 (tysiąc dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 października 2011 r. II SA/Ke 613/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w sprawie ze skargi C. P. – [...] we W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w W. z dnia [...] lutego 2011 o nr [...]w przedmiocie kary pieniężnej w wysokości [...],- zł za wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia; uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymana nią w mocy decyzję organu I instancji; stwierdził także, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Sąd I instancji uchylając decyzję obu instancji uznał, że sprawa wymaga dodatkowych ustaleń skoro wydane decyzje naruszają przepisy postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy wobec tego wyjaśnić rodzaj transportu jaki przewoźnik wykonywał ustalając cechy kontrolowanego przewozu, a następnie odnieść je do określonej w ustawie o transporcie drogowym definicji, zgodnej z tymi ustaleniami faktycznymi. Niezbędne jest przesłuchanie kierowcy, osób korzystających z usług przewoźnika jak również wyjaśnienie samego przewoźnika pod kątem wykazania przesłanek mających istotne znaczenie w aspekcie regulacji dotyczących przewozu: regularnego, specjalnego, wahadłowego i okazjonalnego. Ponowna analiza i ocena dowodów winna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji sporządzonej zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Dopiero całość zebranego w sprawie materiału dowodowego pozwoli na ocenę i uznanie – czy zachodzą przesłanki uzasadniające odpowiedzialność przewoźnika za naruszenie polegające na braku zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych i nałożenie z tego tytułu kary pieniężnej. Wynika to z art. 4 pkt 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), a także art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe (Dz.U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601 ze zm.). Ocena powyższa jest następstwem stanu faktycznego sprawy z którego wynika, że w dniu [...] października 2010 r. przeprowadzono kontrolę autobusu marki [...] i ustalono, że kierowca [...] przewoził pracowników Urzędu Skarbowego. Kierownica nie okazał zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych wskazując, że przedsiębiorca ma podpisaną umowę z osobami korzystającymi z przewozu reprezentowanymi przez [...] z [...] stycznia 2007 r. na dowóz osób. W oparciu o protokół z kontroli, umowę o przewóz pracowników Urzędu Skarbowego przyjęto, że przewoźnik wykonywał transport drogowy osób bez wymaganego zezwolenia. Sąd I instancji przyjął, że zarzut nienależytego wyjaśnienia stanu faktycznego był uzasadniony. Wykazanie, że przewoźnik świadczył usługi przewozowe w określonych odstępach czasu, określonymi trasami, nie oznacza wykonywania przewozu regularnego, o jakim mowa w art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym. Nie zasługuje też na aprobatę stanowisko, że do uznania danego przewozu za przewóz regularny specjalny wystarcza ustalenie dotyczące przewożenia określonej grupy osób, który to wymóg wynika z art. 4 pkt 9 ustawy. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (protokół z kontroli, zeznania świadków, umowa), nie wyjaśnia – czy przewoźnik wykonywał przewóz regularny. Chodzi o wykazanie – czy przewozy wykonywane były według ustalonego rozkładu jazdy i czy w ogóle taki rozkład istniał, w jaki sposób określono przystanki, na których odbywało się wsiadanie i wysiadanie pasażerów oraz jak uregulowano kwestię odpłatności za usługę. Brak wyjaśnienia regularności, nie pozwala ocenić – czy dodatkowa cecha w postaci przewożenia określonej grupy osób nie pozwala na przyjęcie wykonywania przewozu regularnego specjalnego. W sprawie nie należy wykluczyć, że przewóz należy zaliczyć do okazjonalnych czy wahadłowych. Przedłożona umowa wskazuje, że jest to przewóz wahadłowy zaś w odwołaniu i na etapie skargi, przewoźnik powoływał przewóz okazjonalny. Umowa w ocenie Sądu I instancji jest lakoniczna i nie zawiera postanowień odnoszących się do sprecyzowania warunków, na jakich przewoźnik wykonuje usługę. Zeznania dwóch świadków czy treść protokołu, nie pozwalają na ustalenia faktyczne, które można jednoznacznie odnieść do definicji przewozu regularnego specjalnego i wyprowadzić z nich wniosek o wykonywaniu przewozu w dniu kontroli bez wymaganego zezwolenia. Sąd I instancji uznał za błędne odwoływanie się do rozporządzenia Rady (EWG) nr 684/92 w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu pasażerskiego autokarowego i autobusowego w zakresie, w jakim art. 2 pkt 1.1.a określa przewozy pracowników na trasie między domem i miejscem pracy jako specjalne usługi regularne skoro nie ma tu elementu przemieszczania się poza granicami kraju. Posiłkowanie się powyższymi przepisami jest także nieuzasadnione. Z przyczyn powyższych, skarga podlegała uwzględnieniu celem dodatkowego wyjaśnienia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku w całości złożył Główny Inspektor Transportu Drogowego. Zarzucił naruszenie prawa materialnego i procesowego. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi, ewentualnie przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania i zasądzenia kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Powołując się na naruszenie prawa materialnego zarzucił błędną wykładnię art. 4 pkt 7, pkt 9, pkt 10 i pkt 11oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.). Naruszenie przepisów procesowych w sposób istotny i mający wpływ na wynik sprawy. Chodzi o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W uzasadnieniu podał, że błędna jest wykładnia prawa materialnego o braku przyjęcia przewozu regularnego specjalnego w przypadku wykonywania przewozu pracowników na trasie z domu do pracy za odpłatnością określoną w umowie z organizatorem przewozów. Chodzi o przewozy określone z góry w odstępach czasu (godz. porannych i popołudniowych). W ocenie organu, dowody zostały zebrane dostatecznie, aby ocenę powyższa przyjąć. Nie jest prawda, aby wszystkie okoliczności sprawy dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia nie zostały wyjaśnione. Przewozy cechuje cykliczność, określona trasa przejazdu i ustalona z góry opłata. Oznacza to, brak obiektywnej oceny dowodów zebranych w sprawie. Cechą istotną przewozów w sprawie jest ich regularność. Nie ma potrzeby wykazywania w przedmiotowej sprawie odbywania przewozu na podstawie rozkładu jazdy podanego do publicznej wiadomości. Rodzaj grupy osób uprawnionych do korzystania wystarczająco jasno przesądza o rodzaju przewozu. Skarga kasacyjna zawiera uzasadnione zarzuty, a to oznacza, że wyrok Sądu I instancji jest wadliwy i powinien być uchylony zgodnie z wnioskiem zawartym w skardze kasacyjnej. Nie skorzystał z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] właściciel firmy [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym trybie wpłynęła skarga kasacyjna w niniejszej sprawie i spełnia wymogi określone w art. 174, 175 § 1, art. 176 oraz 177 § 1 tej ustawy. Oznacza to, że zaistniały podstawy do merytorycznego jej rozpoznania. Przepis art. 183 § 1 powołanej wyżej ustawy obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania. Jak wskazano wyżej, skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego, w pierwszej kolejności rozważenia wymaga zasadność zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, gdyż ustalenie, które przepisy materialnoprawne mają zastosowanie w sprawie jak też sposób interpretacji tych przepisów, pozwala dopiero określić, zakres ustaleń niezbędnych do wyjaśnienia sprawy i ocenić – czy były one należycie dokonane. Natomiast jako wtórne w okolicznościach sprawy niniejszej należy ocenić uchybienia procesowe. W pierwszej kolejności należy wskazać, że niniejsze postępowanie dotyczy oceny – czy doszło do naruszenia prawa polegającego na wykonywaniu w dniu kontroli, to jest [...] października 2010 r., przewozów bez wymaganego zezwolenia a zezwolenie to nie zostało okazane nie tylko w trakcie kontroli lecz również w trakcie całego postępowania. Z akt sprawy wynika, że ustalenia faktyczne poczynione w trakcie kontroli nie budziły jakiegokolwiek sprzeciwu kierowcy pojazdu wykonującego przewóz pracowników Urzędu Skarbowego. Kierowca ten, w żaden sposób nie kwestionował dokonanych ustaleń w toku czynności kontrolnych. Kwestią sporną, zaistniałą pomiędzy stronami niniejszego postępowania jest w zasadzie kwestia dotycząca interpretacji pojęcia "przewóz regularny" i związanej z tym prawidłowości zakwalifikowania usługi przewozowej, wykonywanej jako przewozu regularnego specjalnego. Zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) wykonywanie w krajowym transporcie drogowym przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia, wydanego przez właściwy organ, w zależności od zasięgu tych przewozów, przy czym stosownie do treści art. 4 pkt 9 tej ustawy przewóz regularny specjalny, to nie publiczny przewóz regularny określonej grupy osób z wyłączeniem innych osób. Z kolei, zgodnie z treścią art. 4 pkt 7 tej ustawy, przewóz regularny to publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe (Dz.U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601 ze zm.). Oznacza to, że dokonując interpretacji definicji "przewozu regularnego specjalnego" należy odnieść się do definicji "przewozu regularnego", zawartej w art. 4 pkt 7 tej ustawy. Wskazać należy, że definicja legalna "przewozu regularnego" może budzić pewne usprawiedliwione wątpliwości, których niewątpliwie nie sposób wyjaśnić tylko i wyłącznie na gruncie wykładni językowej, z pominięciem wykładni funkcjonalnej, a także w zupełnym oderwaniu od proeuropejskiej wykładni przepisów prawa krajowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślić należy, że dla uznania przewozu za regularny, nie jest konieczne wykazanie spełnienia wszystkich przesłanek (w dosłownym rozumieniu) zamieszczonych w art. 4 pkt 7 tej ustawy. Podstawowymi dwoma cechami charakteryzującymi przewóz regularny specjalny jest regularność tego przewozu oraz przewożenie określonej kategorii osób (pasażerów), z wyłączeniem innych osób (pasażerów). Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika, że w dniu [...] stycznia 2007 r. na czas nieokreślony została zawarta umowa, na mocy której zostało powierzone stałe wykonywanie usługi przewozowej. Z treści umowy wynika w sposób jednoznaczny, że będą realizowane przewozy w godzinach rannych z [...] i w godzinach popołudniowych z [...]. W § 4 określono, że jest to kurs zamknięty, objęty płatnością. Powyższe już świadczy o tym, że wykonywany przewóz spełniał przesłankę regularności. Za regularnym charakterem spornych przewozów przemawiają również wyjaśnienia kierowcy kontrolowanego pojazdu zamieszczone w podpisanym przez niego protokole kontroli. Kierowca ten, wyjaśnił kogo przewozi (pracowników tej samej firmy i na tej samej linii) oraz zeznania pozostałych świadków potwierdzających okoliczności wskazane przez kierowcę. Z ich zeznań wynika, że dojazd do pracy zawsze odbywa się w ten sam sposób, czyli o stałych godzinach, z tego samego miejsca, tym samym pojazdem, z tym samym przewoźnikiem. W zakresie osób korzystających z usług przewozowych potwierdzono, że przewożeni są tylko pracownicy Urzędu Skarbowego. Przewoźnik, kwestionując regularność przewozu osób, wskazywał na obowiązek podania do publicznej wiadomości rozkład jazdy środków transportowych, gdy tymczasem, cech tych nie spełnia realizowany przez niego przewóz, a w konsekwencji nie miał obowiązku posiadania zezwolenia na takie przewozy. Stanowisko przewoźnika w zakresie tak rozumianej regularności zostało podzielone błędnie przez Sąd I instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przy ustalaniu, czy zachodzi "regularność przewozów" należy mieć na względzie pewną cykliczność, powtarzalność kursów, z i do określonych miejsc, wprowadzone stałe zasady przewozu w zakresie jego częstotliwości, podane do wiadomości pasażerów a nie podanie do publicznej wiadomości rozkładu jazdy skoro w stanie faktycznym sprawy chodzi o przewóz regularny niepubliczny a nie publiczny do czego w efekcie sprowadziła się ocena Sądu I instancji podzielająca zarzut skargi. W sprawie chodzi o przyjętą przez przewoźnika określoną w danym czasie systematyczność, według ustalonego i znanego pasażerom schematu i to nie wyklucza już regularnego charakteru przewozu. W konsekwencji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafny jest zarzut kasatora, że art. 18 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 7 i 9 został błędnie zinterpretowany przez Sąd I instancji. Powyższa wykładnia przepisów ustawy o transporcie drogowym znajduje również potwierdzenie w unormowaniach unijnych, zawartych między innymi w rozporządzeniu Rady (EWG) nr 684/92 z dnia 16 marca 1992 r. w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu osób autokarem i autobusem (Dz.Urz. UE L 92.74.1), zmienionego następnie na mocy rozporządzenia Rady (WE) nr 11/98 z dnia 11 grudnia 1997 r. a także w rozporządzeniu Rady (WE) nr 12/98 z dnia 11 grudnia 1997 r. (Dz.Urz. UE L 98.4.10). Wymienione wyżej unijne akty normatywne nie mają bezpośredniego zastosowania do krajowego przewozu osób, niemniej mogą one stanowić wskazówkę przy interpretacji prawa krajowego. Zgodnie z przepisem art. 2 pkt 1.2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 684/92 z dnia 16 marca 1992 r. specjalnymi usługami regularnymi (czyli – jak stanowi ustawodawca krajowy – przewozami regularnymi specjalnymi) są usługi, które polegają na przewozie określonych kategorii pasażerów z wyłączeniem innych pasażerów, w takim stopniu, w jakim usługi te wykonywane są zgodnie z warunkami określonymi w pkt 1.1. Ustawodawca europejski wskazał również w art. 2 pkt 1.2, przykłady specjalnych usług regularnych, stanowiąc, że obejmują one między innymi przewóz pracowników na trasie między miejscem pracy a miejscem zamieszkania. Ponadto, co należy podkreślić, w przepisie tym, wyraźnie wskazano, iż fakt, że usługi specjalne mogą być zróżnicowane w zależności od potrzeb użytkowników, nie ma wpływu na zaliczenie ich do regularnych usług. Zgodnie z art. 2 pkt 1.1 rozporządzenia Rady (EWG) regularne usługi (czyli przewozy regularne), są to usługi polegające na przewozie osób w określonych odstępach czasu i kreślonymi trasami, przy założeniu, że pasażerowie są zabierani na z góry określonych przystankach i dowożeni na z góry określone przystanki. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosując wykładnię prawa krajowego uwzględniającą posiłkowo wyżej wymienione unormowania prawa europejskiego, przyjąć należy za prawidłową przyjętą przez kasatora definicję przewozu regularnego specjalnego w zakresie "regularności". Chodzi o jego zróżnicowanie w zależności od potrzeb użytkowników (pasażerów). Rzeczą tylko i wyłącznie przewoźnika jest bowiem takie zorganizowanie przewozów osób i zawarcie takich umów, aby przewozy te odbywały się zgodnie z prawem i możliwe było uzyskanie stosownego zezwolenia we właściwym organie. Niewątpliwie przedmiotowy przewóz z dotychczasowych ustaleń wynika, nie mógł być zaliczony do wahadłowego czy okazjonalnego. Przekreślić należy, że przewóz wahadłowy nie ma regularności wykonywanych przewozów, na którą powoływała się umowa zawarta między przewoźnikiem a osobami korzystającymi z jego usług w niniejszym postępowaniu. Trafnie kasator odwołał się do przepisów procesowych, że nie dawały one podstaw do oceny naruszeń, o których mowa w wyroku Sądu I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy szczegółowo odnieść się do powyższych ocen Naczelnego Sądu Administracyjnego. Niezbędne staje się wobec tego także odniesienie do zakresu wytycznych dokonanych przez Sąd I instancji – czyli zachodzi podstawa do przeprowadzenia uzupełniających ustaleń faktycznych tam wskazanych. Z przyczyn powyższych na podstawie art. 185 § 1 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje podstawy w art. 203 pkt 2, art. 205 ustawy wyżej cytowanej – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit.c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).