II SA/Ke 613/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.),, Sędzia NSA Anna Żak, Protokolant Sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 października 2011r. sprawy ze skargi C.P. – T. w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] znak: [...] po rozpatrzeniu odwołania C. P. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą T. we W. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 6000 złotych, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny: W wyniku przeprowadzonej w dniu 20 października 2010r. kontroli autobusu marki Mercedes Benz o nr rejestracyjnym [...] ustalono, że kierowca M. P. przewoził pracowników Urzędu Skarbowego. Kierowca nie okazał zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych wskazując, iż przedsiębiorca C. P. ma podpisaną umowę na dowóz osób z Urzędem Skarbowym. Organ I instancji w oparciu o protokół z kontroli, umowę o przewóz pracowników zawartą pomiędzy osobami korzystającymi z usług przewozowych, reprezentowanymi przez R. P. i M.M. a przedsiębiorcą C. P. prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą T. uznał, że przewoźnik wykonywał transport drogowy osób bez wymaganego zezwolenia. Główny Inspektor Transportu Drogowego w podstawie prawnej decyzji z dnia [...] przywołał określone w art. 4 ustawy o transporcie definicje: przewozu regularnego (pkt 7), przewozu wahadłowego (pkt 22), przewozu regularnego specjalnego (pkt 9). Powołał art. 87 ust. 1 pkt 2a określający obowiązki w zakresie posiadanych dokumentów podczas wykonywania przewozów oraz art. 92 ustawy stanowiący podstawę odpowiedzialności przewoźnika za naruszenia obowiązków lub warunków wynikających z przepisów ustawy o transporcie drogowym. Zdaniem organu, aby uznać przewóz za regularny wymagane jest spełnienie następujących warunków: - istnieje rozkład jazdy ustalający godziny wykonywania przewozu, - rozkład jazdy podany jest do publicznej wiadomości, - określone są przystanki, na których odbywa się wsiadanie i wysiadanie pasażerów, - obowiązuje cennik opłat, podany do publicznej wiadomości, - transport jest wykonywany zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu. Z analizy przepisów wynika, że przewóz regularny specjalny to przewóz niepubliczny dotyczący określonej grupy osób z wyłączeniem innych osób, posiadający cechy przewozu regularnego określone w art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie Z kolei przewóz wahadłowy wymaga wskazania miejsca początkowego i docelowego. Organ odwoławczy stwierdził, że brak określenia w umowie przewozu miejsca rozpoczęcia usługi i jej zakończenia oznacza, iż wbrew treści umowy przewoźnik nie wykonywał przewozu wahadłowego lecz przewóz regularny specjalny. Przewóz ten bowiem wykonywany był zgodnie z art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie tj. w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, co potwierdzają zeznania pasażerów przesłuchanych w charakterze świadków oraz umowa, na zasadach opisanych w ustawie i ustawie Prawo przewozowe. Organ powołując się na wyrok NSA z dnia 29.06.2007r. zaprezentował pogląd, iż dla uznania przewozu za regularny nie jest konieczne wykazanie wszystkich przesłanek zamieszczonych w art. 4 pkt 7 ustawy, wystarczy zatem, że będzie spełniona jedna z nich np. przesłanka podania przez przewoźnika rozkładu jazdy do publicznej wiadomości co najmniej przez ogłoszenia wywieszone na przystankach i dworcach autobusowych. Nadto w uzasadnieniu podniesiono, że przewóz pracowników na trasie między domem i miejscem pracy, zgodnie z art. 2 pkt 1.2. rozporządzenia rady (EWG) nr 684/92 w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu pasażerskiego autokarowego i autobusowego zalicza się do specjalnych usług regularnych. Odnosząc się do zarzutu niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności organ podniósł, że zebrał i w sposób wszechstronny dokonał oceny stanu faktycznego, dopuszczając dowody, które mają znaczenie dla sprawy. W konsekwencji Główny Inspektor Transportu Drogowego w pełni zaaprobował stanowisko organu I instancji, że przewoźnik wykonywał transport drogowy osób bez wymaganego zezwolenia, co skutkuje nałożeniem kary pieniężnej za naruszenie przewidziane w pozycji l.p. 2.1. załącznika do ustawy o transporcie. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach przedsiębiorca C. P. żądając ich uchylenia. Skarżący zarzucił organom: I. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. oraz art. 136, art. 138 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. przez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego oraz zaniechanie przeprowadzenia w sposób wyczerpujący koniecznych dowodów i zaniechanie rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz pominięcie przez organ II instancji wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodów i brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniesienia się do zarzutów zawartych w odwołaniu. II. Błędną interpretację przepisów prawa materialnego - art. 4 pkt 9 i 18 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 6.09.2001r. o transporcie drogowym polegającą na przyjęciu, iż wykonywany przez przewoźnika przewóz pracowników Urzędu Skarbowego był przewozem regularnym specjalnym, podczas, gdy w rzeczywistości był to przewóz okazjonalny. Skarżący podtrzymał argumentację podniesioną na etapie postępowania odwoławczego, podkreślając, że organy nie przeprowadziły dowodu z przesłuchania kierowcy, o który wnosił. Zdaniem autora skargi, treść uzasadnienia pozostaje w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy oraz zawiera oczywiste sprzeczności. Organ bowiem stwierdza, że przewoźnik wykonujący regularne przewozy osób jest obowiązany podać do publicznej wiadomości rozkład jazdy środków transportowych oraz, że przewóz regularny specjalny musi spełniać cechy przewozu regularnego określonego w art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie, gdy tymczasem tych cech nie spełniał realizowany przez niego przewóz. Skarżący przytaczając orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz stanowisko wyrażone przez Ministra Transportu w piśmie z dnia 4.12.2006r. stwierdził, że brak jest podstaw do uznania realizowanych przez niego usług za przewozy regularne, a w konsekwencji do przyjęcia obowiązku posiadania zezwolenia na takie przewozy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga znajduje uzasadnione podstawy. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej jako p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a). Powołany w uzasadnieniu skargi zarzut nienależytego wyjaśnienia stanu faktycznego jest uzasadniony. Samo wykazanie, że przewoźnik świadczył usługi przewozowe w określonych odstępach czasu, określonymi trasami tj. J. – W., W. – J. nie oznacza, iż wykonywał on przewóz regularny o jakim mowa w art. 4 pkt 7 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2007r. Nr 125, poz. 874 ze zm – zwanej dalej jako ustawa). Nie zasługuje na aprobatę także stanowisko, że do uznania danego przewozu za przewóz regularny specjalny wystarczy oprócz wyżej wymienionych przesłanek ustalenie, że dotyczył on określonej grupy osób, który to wymóg wynika z definicji zawartej w art. 4 pkt 9 ustawy. Przepis art. 4 pkt 7 ustawy definiuje przewóz regularny jako publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie o transporcie drogowym i w ustawie z dnia 15 listopada 1984r. Prawo przewozowe (Dz.U. z 2000r. Nr 50, poz. 601, ze zm.). Organ odwoławczy dokonując wykładni powołanego przepisu w związku z art. 2 ust. 2 ustawy Prawo przewozowe prawidłowo wskazał, że do uznania danego przewozu za przewóz regularny muszą być spełnione następujące warunki: ustalenie rozkładu jazdy określającego godziny wykonywania przewozu, podanie tego rozkładu do publicznej wiadomości, określenie przystanków na których zgodnie z rozkładem jazdy odbywa się wsiadanie i wysiadanie pasażerów, ustalenie cennika opłat podanego do publicznej wiadomości, wykonywanie transportu zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu. Powyższy pogląd został utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych i również skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni ten pogląd podziela (por. wyrok NSA z dnia 21.08.2007r. sygn. akt I OSK 1274/06, wyrok NSA z dnia 28.08.2007r. I OSK 1306/06, wyrok NSA z dnia 6.05.2008r. sygn. akt II GSK 82/08, wyrok NSA z dnia 3.12.2008r. sygn. akt II GSK 535/08). Analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy należy uznać, że w świetle zebranych przez organ dowodów w postaci protokołu z kontroli, zeznań świadków i umowy z dnia 2.01.2007r. zawartej pomiędzy przewoźnikiem a osobami korzystającymi z usług przewozowych, wystąpienie tych przesłanek nie zostało wyjaśnione. W szczególności organ nie wykazał, czy przewoźnik wykonywał przewozy według ustalonego rozkładu jazdy i czy w ogóle taki rozkład jazdy istniał, w jaki sposób określono przystanki, na których odbywało się wsiadanie i wysiadanie pasażerów, oraz jak uregulowano kwestię odpłatności za usługę. W tej sytuacji, wbrew twierdzeniom organu, ustalenia dokonane w oparciu o przedstawione dowody nie dawały podstaw do stwierdzenia w sposób niebudzący wątpliwości, że przewoźnik wykonywał przewóz regularny. Brak wyjaśnienia mającej istotne znaczenie w sprawie kwestii regularności przewozu nie pozwala ocenić, czy wskazana przez organ dodatkowa cecha w postaci przewożenia określonej grupy osób w pełni uzasadnia przyjęcie, iż przewoźnik wykonywał przewóz regularny specjalny. W ocenie Sądu, dowożenie i odwożenie pracowników Urzędu Skarbowego do miejsca pracy i z miejsca pracy, na określonej trasie i w określonych godzinach może posiadać wszystkie cechy przewozu regularnego specjalnego, jednakże nie można wykluczyć, że wymienione wyżej okoliczności należy zakwalifikować jako przewóz okazjonalny czy też wahadłowy. Określone w art. 4 ustawy definicje oznaczają: przewóz wahadłowy - wielokrotny przewóz zorganizowanych grup osób tam i z powrotem, między tym samym miejscem początkowym a tym samym miejscem docelowym, przy spełnieniu łącznie następujących warunków: a) każda grupa osób przewiezionych do miejsca docelowego wraca do miejsca początkowego, b) miejsce początkowe i miejsce docelowe oznaczają odpowiednio miejsce rozpoczęcia usługi przewozowej oraz miejsce zakończenia usługi przewozowej, z uwzględnieniem w każdym przypadku okolicznych miejscowości leżących w promieniu 50 km (pkt 10); przewóz okazjonalny - przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego (pkt 11). W tym miejscu należy zwrócić uwagę, na występującą rozbieżność w ocenie charakteru przewozu nie tylko pomiędzy organem, a skarżącym, ale również na niespójne stanowisko skarżącego w tym zakresie. Z przedłożonej przez T. umowy wynika, że jej przedmiotem był przewóz wahadłowy, tymczasem w odwołaniu i na etapie skargi podniesiono, iż przewoźnik wykonywał przewóz okazjonalny. Ustosunkowując się do tej okoliczności stwierdzić należy, iż treść umowy jest lakoniczna i w ogóle nie zawiera postanowień odnoszących się do sprecyzowania warunków na jakich przewoźnik wykonuje usługę. Także zeznania dwóch świadków czy treść protokołu nie pozwalają na ustalenia faktyczne, które można jednoznacznie odnieść do definicji przewozu regularnego specjalnego i wyprowadzić z nich wniosek, że w dniu kontroli był wykonywany taki przewóz bez wymaganego zezwolenia. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych bądź prawnych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Nie jest trafna argumentacja organu przywołująca rozporządzenie Rady (EWG) nr 684/92 w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu pasażerskiego autokarowego i autobusowego w zakresie w jakim art. 2 pkt 1.1. a określa przewozy pracowników na trasie między domem i miejscem pracy jako specjalne usługi regularne. Pod pojęciem międzynarodowego transportu drogowego, zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy należy rozumieć podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, przy czym jazda pojazdu między miejscem początkowym i docelowym odbywa się z przekroczeniem granicy Rzeczypospolitej Polskiej. Z analizy powyższej definicji wynika, że w pojęciu transportu międzynarodowego zawarty jest element przemieszczania poza granicami kraju. W rozpoznawanej sprawie, brak jest tego elementu, z uwagi na wykonywanie transportu wyłącznie na terenie kraju. Z tego względu posiłkowanie się wskazaną w cyt. rozporządzeniu definicją przewozu pracowników jako specjalnej usługi regularnej na użytek konkretnej sprawy jest nieuzasadnione. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji uwzględni poczynione w uzasadnieniu przez Sąd rozważania. W szczególności organ powinien jednoznacznie wyjaśnić jaki rodzaj transportu przewoźnik wykonywał ustalając cechy kontrolowanego przewozu, a następnie odnosząc je do określonej w ustawie o transporcie definicji, zgodnej z tymi ustaleniami faktycznymi. W tym celu niezbędne jest przesłuchanie kierowcy, osób korzystających z usług przewoźnika jak również wyjaśnienia samego przewoźnika pod kątem wykazania przesłanek mających istotne znaczenie w sprawie w aspekcie regulacji dotyczących przewozu: regularnego specjalnego, wahadłowego i okazjonalnego. Dokonana przez organ ponowna analiza i ocena dowodów i materiałów winna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa. Dopiero całość zebranego w sprawie materiału dowodowego pozwoli organowi na właściwą jego ocenę i uznanie czy zachodzą w sprawie przesłanki uzasadniające odpowiedzialność przewoźnika za naruszenie polegające na braku zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych i nałożenie z tego tytułu kary pieniężnej. Sąd uznając, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja I instancyjna zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c art. 135 oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.