II SA/Ol 761/11

Dnia 27 października 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2011 roku sprawy ze skargi M. K. na decyzję Inspektora Transportu Drogowego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów dotyczących transportu drogowego 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2/ zasądza od Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego M. K. kwotę 900 złotych (słownie: dziewięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia 14 marca 2011 r. W. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na M.K., prowadzącego "[...]", karę pieniężną w łącznej wysokości 30.000 zł, za stwierdzone w toku kontroli przedsiębiorstwa, przeprowadzonej w dniach 25 listopada - 10 grudnia 2010 r. naruszenie art. 92 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 847). Ustalono bowiem, że przedsiębiorca wykonywał transport drogowy z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania dwóch kierowców na badania lekarskie lub psychologiczne. Stwierdzono również w pięciu przypadkach przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego, nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego, gdyż 34 wykresówki były zapisywane za długo, skrócenie dziennego czasu odpoczynku kierowcy przy wykonywaniu transportu drogowego, przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego, okazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie 2 sztuk wykresówek, która nie zawierały wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego stwierdził ponadto, że przedsiębiorca nie okazał 420 sztuk wykresówek lub dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu, gdyż przyjął, że obowiązek ten dotyczył 20 dni roboczych w miesiącu. Wskazał, że M.K. wyjaśnił wprawdzie, że dokumenty te spłonęły w pożarze samochodu "[...]", co również wynikało z pisma Komendy Powiatowej Policji w B. z dnia 7 grudnia 2010 r., jednakże organ pierwszej instancji uznał te wyjaśnienia za bez znaczenia w sprawie uznając, że przedsiębiorca był zobowiązany do właściwego zabezpieczenia dokumentów, także przez zdarzeniami losowymi. Organ pierwszej instancji zaznaczył też, że nie wniesiono zastrzeżeń i żądań do protokołu kontroli, a w piśmie z dnia 18 stycznia 2011 r. i wyjaśniono, że uchybienia były wynikiem niedopatrzenia, a nie celowego działania. W złożonym odwołaniu M.K. podniósł, że wyjaśniał w toku postępowania, iż nieokazanie wykresówek lub dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu spowodowane było pożarem samochodu "[...]". Organ pierwszej instancji z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. zaniechał jednak ustalenia okoliczności pożaru i przyczyny przechowywania powyższych dokumentów w pojeździe, który uległ zniszczeniu. Zdaniem odwołującego się, naruszenie, o którym mowa w punkcie 11.4.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, nastąpiło wskutek zdarzenia, którego nie mógł przewidzieć. Odwołujący się zaznaczył, że organ pierwszej instancji posiadał informację o tym, że w zakresie zniszczenia wymienionego powyżej pojazdu prowadzone było postępowanie przygotowawcze przez Komendę Powiatową Policji w B. Decyzją z dnia 15 lipca 2011 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu ustalił, że przedsiębiorca w okresie od 18 czerwca 2009 r. do 10 marca 2010 r., zatrudniał M.K. na stanowisku kierowcy samochodu ciężarowego bez ważnych badań lekarskich, zaś w okresie od 25 września 2009 r. - 10 września 2010 r. na podstawie umowy zlecenia B.H. wykonywał przewozy drogowe na rzecz przedsiębiorcy bez ważnych badań psychologicznych. Główny Inspektor Transportu Drogowego zauważył, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, lecz błędnie ustalił wysokość kary pieniężnej, która zgodnie z lp. 1.8 ust. 1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, za stwierdzone naruszenia obowiązku przewidzianego w art. 39 j ust. 1 – ust. 3 i art. 39l ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o transporcie drogowym, wynosić powinna 1.000 zł. Organ podkreślił również, że z wykresówek B.D. z dnia 5 października 2010r. wynikało, że kierowca rozpoczął o godzinie 04:20 dzienny okres prowadzenia pojazdu, w ciągu którego najdłuższy nieprzerwany odpoczynek trwał 8 godzin i 40 minut, czyli był krótszy o 20 minut niż odpoczynek dzienny przewidziany w art. 8 ust. 1 - 6 rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Prawidłowo więc, na podstawie lp. 10.2 lit. a załącznika do ustawy o transporcie drogowym, nałożono karę pieniężną w wysokości 100 zł. Ponadto, z wykresówek tego kierowcy z dni 4 i 7 października 2010 r. wynikało, że przekroczył on w tych dniach odpowiednio: o 20 minut oraz o godzinę i 20 minut maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez przerwy, przewidziany w art. 7 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r., (nie odebrał wymaganej przerwy minimum 45-minutowej lub przerwy dzielonej). Za naruszenie to prawidłowo nałożono kary pieniężne w wysokości: 150 zł i 550 zł, zgodnie z lp. 10.3 lit. a załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Za prawidłowe organ uznał także nałożenie kar w kwotach: 1.150 zł, 750 zł i 950 zł za takie samo naruszenie, dotyczące kierowcy B.H., który w dniach: 5, 13 i 21 października 2010 r. prowadził pojazd przez odpowiednio: 7 godzin i 30 minut, 6 godzin i 10 minut i 7 godzin i w tych okresach odebrał tylko po trzy przerwy minimum 15-minutowe. Organ odwoławczy wywiódł z art. 7 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, że obowiązkową 45-minutową przerwę można podzielić tylko w sposób wskazany w tym przepisie i powinna ona być wykorzystana po przerwie co najmniej 15-minutowej. Prawidłowo również, w ocenie organu odwoławczego, Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wymierzył karę 150 zł za przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego, na podstawie lp. 10.4 lit. a załącznika do ustawy o transporcie drogowym, gdyż kierowca B.D. w dniu 5 października 2010 r. prowadził pojazd łącznie przez 10 godzin i 30 minut, czym przekroczył maksymalny dzienny okres prowadzenia pojazdu o 30 minut w stosunku do 10-godzinnej normy, przewidzianej w art. 6 rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, że zgodnie z przepisami została nałożona również kara pieniężna w wysokości 1.000 zł, określona w Ip.11.2 pkt 2 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, za nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego. Bezspornie bowiem ustalono, że 34 wykresówki z okresu objętego kontrolą były zapisywane ponad okres, na jaki były przeznaczone. Powyższe było niezgodne z art. 15 ust 2 rozporządzenia Rady EWG Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym. Główny Inspektor Transportu Drogowego, odnosząc się do nałożenia kary pieniężnej za naruszenie polegające na nieokazaniu wykresówek lub dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu, stwierdził, że organ pierwszej instancji błędnie przyjął, że obowiązek ten dotyczy tylko 20 dni roboczych w miesiącu, zgodnie bowiem z art. 14 rozporządzenia nr 3821/85 w związku z lp. 11. 4 ust. 1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, obowiązek udokumentowania aktywności dotyczy każdego dnia kalendarzowego w roku. W tej sytuacji, w ocenie organu odwoławczego, przedsiębiorca nie udokumentował: 62 dni aktywności kierowcy B.H. za miesiące styczeń, luty, wrzesień 2010 r., 280 dni aktywności kierowcy B.D. i 246 dni aktywności kierowcy K.S. za miesiące: listopad i grudzień 2009 r. oraz styczeń – sierpień 2010 r., za które to naruszenia kary pieniężne winny wynieść odpowiednio: 31.000 zł, 140.000 zł i 123.000 zł. Ponadto stwierdził, że podczas kontroli w przedsiębiorstwie okazano wykresówkę za dni 14/15 września 2010 r., która była kilkukrotnie wyjmowana i wkładana do tachografu i nie zawierała na rewersie danych o okresach aktywności kierowcy. W tej sytuacji uznał, że kara pieniężna w wysokości 500 zł została nałożona zgodnie z lp. 11.4 ust. 2 załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Organ odwoławczy wskazał również, że zgromadzone w sprawie dowody, wbrew stanowisku organu pierwszej instancji, pozwalały na ocenę, że zaświadczenie o nieprowadzeniu pojazdu udokumentowało w pełni aktywność kierowcy B.H. w dniach 16/17 września 2010 r., wobec czego niezasadnie nałożono karę pieniężną w wysokości 500 zł. Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, że łączna kwota kar pieniężnych za wszystkie naruszenia stwierdzone w trakcie kontroli w przedsiębiorstwie winna wynieść 300.300 zł, jednakże zgodnie z art. 92 ust. 2 pkt. 2 ustawy o transporcie drogowym, całkowita kara pieniężna nałożona na przedsiębiorcę wynosi 30.000 zł. Organ odwoławczy wywiódł ponadto z treści art. 14 ust. 2 i art. 15 ust. 7 lit. c rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 oraz art. 16 ust. 2 i 3 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, że odwołujący się miał obowiązek udokumentowania każdego dnia pracy zatrudnianych kierowców przy pomocy wykresówek lub danych z karty kierowcy, zaś w przypadku ich braku - przy pomocy wszelkich innych dokumentów, np. zaświadczeń, o których mowa w art. 31 ustawy o czasie pracy kierowców, ewidencji czasu pracy, planu pracy i wniosków urlopowych. Ustosunkowując się do wywodów odwołania dotyczących spalenia wykresówek i dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu, stwierdził, że w świetle art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym zgłoszenie organom ścigania faktu spalenia pojazdu nie miało istotnego wpływu na wynik postępowania, gdyż na przedsiębiorcy spoczywał obowiązek starannego przechowywania dokumentów. Brak było możliwości zastosowania w sprawie art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, gdyż w dyspozycji tego przepisu nie mieszczą się sytuacje wynikające z braku właściwych rozwiązań organizacyjnych. Przechowywanie dokumentacji dotyczącej czasu pracy zatrudnionych przez przedsiębiorcę kierowców w samochodzie, a nie w biurze przedsiębiorstwa, w miejscu do tego przeznaczonym, np. w sejfie, świadczyło, zdaniem organu odwoławczego, o braku staranności odwołującego się. Organ podkreślił też, że przedsiębiorca musi wykazać fakt zaistnienia okoliczności, o których mowa w art. 93 ust. 7 oraz to, że uczynił wszystko, czego można od niego oczekiwać, aby skutecznie zabezpieczyć przechowywane dokumenty i zminimalizować ryzyko zniszczenie wskutek pożaru. W złożonej skardze M.K. podniósł, że w toku postępowania wskazywał, że spalenie samochodu miało bezpośredni związek z naruszeniem, o którym mowa w punkcie 11.4.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Stwierdził, że pożaru nie można przewidzieć, zatem nie mógł również podjąć odpowiednich kroków zmierzających do zmniejszenia ryzyka wystąpienia tego zdarzenia. Ocenił, że rozważania organu odwoławczego w zakresie braku należytej staranności miały abstrakcyjny charakter, a ponadto organ ten przyjął, bez ustalenia szczegółów spalenia samochodu, że zdarzenie to nie mogło być traktowane jako niemożliwe do przewidzenia. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Podkreślił, że skarżący nie wykazał w toku postępowania, że uczynił wszystko w celu skutecznego zabezpieczenia przechowywanych dokumentów i zminimalizowania ryzyka ich zniszczenia w wyniku zaistniałego pożaru. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest prawidłowość zaniechania zastosowania przez organy inspekcji transportu drogowego art. 93 ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2007 r. nr 125, poz. 874, ze zm.). zgodnie z tym przepisem, nie stosuje się przepisów ust. 1-3 tego artykułu, jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. W takiej sytuacji, właściwy ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Przepis ust. 5 stosuje się odpowiednio. W art. 93 ust. 1 przewidziano zaś, że uprawnieni do kontroli, o których mowa w art. 89 ust. 1, mają prawo nałożyć na wykonującego przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej. Obiektywna koncepcja odpowiedzialności administracyjnej nie jest zatem odpowiedzialnością absolutną, gdyż przedsiębiorca naruszający przepisy może zwolnić się od odpowiedzialności jeżeli wykaże, że uczynił wszystko, czego można było od niego rozsądnie wymagać, aby do naruszenia przepisów nie dopuścić. Ustawodawca w cytowanym art. 93 ust. 7 przewidział bowiem możliwość obalenia domniemania odpowiedzialności. W toku kontroli w przedsiębiorstwa skarżącego, przeprowadzonej za okres od dnia 25 listopada 2009 r. do dnia 25 listopada 2010 r., stwierdzono m.in., że skarżący nie okazał za cały okres objęty kontrolą tarcz tachografów ani zaświadczeń potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu przez trzech kierowców. Dokumenty takie przedstawił tylko za okres od dnia 1 września 2010 r. do dnia 25 listopada 2010 r. Skarżący wyjaśnił, że dokumentacja za okres od listopada 2009 r. do września 2010 r. spaliła się w pożarze samochodu "[...]" (vide: protokół z wniesienia wyjaśnień z dnia 25 listopada 2010 r.). Na potwierdzenie powyższego strona przedstawiła postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w Braniewie z dnia 11 października 2010 r. o umorzeniu dochodzenia w sprawie zaistniałego w dniu 3 września 2010 r. w B. spalenia samochodu "[...]" na szkodę skarżącego i częściowego spalenia samochodu V. na szkodę W.M., z powodu niewykrycia sprawcy. Zgodzić należy się ze stanowiskiem organów administracji, że okoliczności objęte hipotezą art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym powinien udowodnić przedsiębiorca, gdyż to on wywodzi skutki prawne wynikające z tego przepisu, w postaci uwolnienia go od odpowiedzialności za naruszenie przepisów przez kierowcę (zob. wyroki NSA z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II GSK 989/08, LEX nr 563516 i z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 716/10, LEX nr 920618). Podkreślenia wymaga jednak, że spoczywający na przedsiębiorcy obowiązek udowodnienia okoliczności wskazanych w art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym nie oznacza bierności organów inspekcji transportu drogowego w zakresie gromadzenia materiału dowodowego w sprawie. Na organach administracji spoczywa bowiem, wynikający z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., obowiązek zebrania, rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego sprawy. W. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wystąpił wprawdzie do Komendy Powiatowej Policji w B. o udzielenie informacji dotyczącej rodzaju dokumentów, które spłonęły w pożarze, jednakże mimo odpowiedzi udzielnej pismem z dnia 3 grudnia 2010 r., przez Naczelnika Wydziału Kryminalnego KPP w B., że z uzupełniających zeznań skarżącego złożonych w dniu 20 września 2010 r. wynikało, że w samochodzie spłonęły dokumenty w postaci tachografów, zaświadczeń lekarskich, upoważnień i kart urlopowych, nie przeprowadził dalszego postępowania wyjaśniającego w tym kierunku. W sprawie brak jest szczegółowych ustaleń dotyczących okoliczności pożaru, który - wbrew wywodom zawartym w zaskarżonej decyzji - jest nadzwyczajnym zdarzeniem, o którym mowa w art. 93 ust. 7 powołanej ustawy. W celu pełnego wyjaśnienia okoliczności pożaru samochodu i przyczyn, dla których w tym samochodzie znajdowały się, objęte zakresem kontroli, dokumenty związane z wykonywaniem transportu drogowego przez skarżącego, organ inspekcji transportu drogowego może przesłuchać stronę, świadków lub zwrócić się o informację do właściwych organów policji lub prokuratury. Zaniechanie dokonania ustaleń co do wskazanych wyżej okoliczności naruszyło art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Naruszenie to może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezsporne ustalenie, że rzeczywiście te dokumenty zostały zniszczone, wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć, wyłączy możliwość nałożenia na skarżącego kary za naruszenie polegające na nieokazaniu wykresówek lub innych dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu. W konsekwencji powyższego, kwota kary może być inna, niż nałożona zaskarżoną decyzją. Sąd nie przesądza przy tym o zastosowaniu w stanie faktycznym sprawy art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, gdyż to będzie zależało od wyników dodatkowych ustaleń dokonanych przez organ inspekcji transportu drogowego. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni rozważania Sądu i przeprowadzi postępowanie wyjaśniające w kierunku wskazanym przez Sąd, a swoje stanowisko uzasadni zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a., wskazując m.in. fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji wyroku. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 152 powołanej ustawy. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.