I OSK 295/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska (spr.) sędzia del. WSA Olga Żurawska - Matusiak Protokolant sekretarz sądowy Maciej Radajczyk po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 959/11 w sprawie ze skargi R.S. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...]w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], 2. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz R.S. kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 27 października 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 959/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. S. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...]. Decyzją tą Minister uchylił decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], odmawiającą potwierdzenia R. S. prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej i odmówił potwierdzenia tego prawa do 1/5 części, wynikającej ze wskazania I. Z. jako spadkobierczyni J. B. – następczyni prawnej I. Z., właścicielki pozostawionej nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd przedstawił następująco stan sprawy: 8 grudnia 2008 r. R. S. wystąpiła o potwierdzenie prawa do rekompensaty za mienie pozostawione przez I. Z. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w Wilnie, a z postanowienia Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy z dnia z [...] października 2008 r. [...] wynika, że spadek po niej nabyły dzieci: J. B., E. T., R. S., I. B. i K. Z. po 1/5 każde. Z oświadczeń złożonych przed Konsulem Generalnym RP w Montrealu okazuje się, że wskazali oni jako osobę uprawnioną do rekompensaty Różę Siemieńską, przy czym wobec śmierci J. B. oświadczenie to złożyła jej spadkobierczyni I. Z.. R. S. posiada obywatelstwo polskie (poświadczenie Wojewody Wałbrzyskiego). Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., potwierdził prawo do rekompensaty na rzecz R. S. w 4/5 z 20% wartości pozostawionych nieruchomości, a co do 1/5 odmówił prawa decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., a wobec tego Minister skorygował ten błąd i odmówił prawa co do 1/5 z 20% wartości. Odmowa nastąpiła z tego względu, że z akt sprawy wynika, iż J. B. nie miała obywatelstwa polskiego – co jest wymogiem koniecznym do uzyskania prawa do rekompensaty – prawo do rekompensaty jest prawem dziedzicznym, zatem I. Z. nie mogła wykazać tego prawa skoro nie przysługiwało ono jej poprzedniczce prawnej, a wobec tego skutecznie przekazać go R. S.. Wojewódzki Sąd, oddalając skargę, podzielił ten pogląd i stwierdził, że zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 169, poz. 1418, ze zm.) w przypadku śmierci właściciela nieruchomości prawo do rekompensaty przysługuje spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2, a ten przepis dotyczy posiadania obywatelstwa polskiego. Ponieważ w sprawie jeden ze współspadkobierców właścicielki nieruchomości J. B. nie miała obywatelstwa polskiego, nie nabyła prawa do rekompensaty, zatem I. Z., jej spadkobierczyni nie mogła skutecznie tym prawem zadysponować, sama go bowiem nie posiadała. Reprezentowana przez adwokata, R. S. wniosła skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, lub, po uchyleniu, rozpoznania skargi i uchylenia decyzji organów obu instancji zarzucając m.in.: (podstawa z art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: "p.p.s.a.") 1) naruszenie przez Sąd Wojewódzki przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust 2 w związku z art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: "ustawa") – poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na uznaniu, że: a) przywołane normy dotyczą nie tylko właściciela pozostawionych nieruchomości i jego następców prawnych, którzy ubiegają się o potwierdzenie prawa do rekompensaty (lub dokonali wskazania), ale mają zastosowanie także do wszystkich następców prawnych właściciela pozostawionych nieruchomości, którzy zarazem są poprzednikami prawnymi osób ubiegających się o potwierdzenie przedmiotowego prawa (spadki po tych osobach tworzą łańcuch spadkobrań prowadzący od osoby właściciela pozostawionych nieruchomości do osoby żądającej potwierdzenia prawa do rekompensaty); b) prawo do rekompensaty jest prawem dziedzicznym, w tym znaczeniu, że może przysługiwać tylko tym następcom prawnym właściciela pozostawionych nieruchomości, którzy w spadku nabyli to prawo; c) warunkiem skutecznego przeniesienia prawa do rekompensaty na następcę prawnego właściciela pozostawionych nieruchomości jest posiadanie obywatelstwa polskiego w dacie śmierci (w chwili otwarcia spadku) przez jego poprzednika prawnego, będącego właścicielem nieruchomości lub jego następcą prawnym; podczas gdy w rzeczywistości przedmiotowe normy (tj. normy z art. 3 ust 2 w związku z art. 2 ustawy): – nie przewidują jako przesłanki potwierdzenia prawa do rekompensaty wykazania ciągłości posiadania obywatelstwa polskiego przez właściciela pozostawionego mienia i wszystkich kolejnych jego następców prawnych (jeśli takowi ubiegają się o potwierdzenie prawa do rekompensaty) w okresie między dniem 1 września 1939 r. a datą orzekania przez organ administracji; – odnoszą się wyłącznie do osoby właściciela pozostawionych nieruchomości (art. 2 ustawy) i jego spadkobierców, którzy dokonali wskazania lub żądają potwierdzenia prawa do rekompensaty, tj. są stronami postępowania prowadzonego w trybie ustawy (art. 3 ust 2 ustawy), co powoduje, że doniosłe znaczenie prawne, z punktu widzenia oceny posiadania obywatelstwa polskiego, jako przesłanki potwierdzenia prawa do rekompensaty, mają wyłącznie stany faktyczne dotyczące ww. osób; – stanowią, że ocena zaistnienia przesłanki prawa do rekompensaty w postaci posiadania obywatelstwa polskiego winna być dokonywana dla osoby właściciela pozostawionych nieruchomości wyłącznie według stanu na dzień 1 września 1939 r., zaś dla osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa lub osoby, która dokonała wskazania, według stanu na dzień orzekania przez organ administracji; – statuują, że prawo do rekompensaty nie jest prawem dziedzicznym, lecz szczególnym prawem publicznym przysługującym, w przypadku śmierci właściciela pozostawionych nieruchomości, następcom prawnym tego właściciela, jeśli żądają oni potwierdzenia prawa, zaś kryterium dziedziczenia po właścicielu nieruchomości nie jest cechą tego prawa lecz jedną z przesłanek jego powstania; – stanowią, że wyłączną przesłanką skuteczności wskazania z art. 3 ust 2 ustawy, w kontekście określonego w tym przepisie wymogu posiadania obywatelstwa polskiego, jest posiadanie tego obywatelstwa przez osobę wskazująca i wskazaną w dacie rozpoznania przez organ administracji wniosku o potwierdzenie prawa (data orzekania); która to błędna wykładnia art. 3 ust 2 w związku z art. 2 ustawy skutkowała niewłaściwym zastosowaniem przez Sąd Wojewódzki, w toku kontroli poprawności zaskarżonych decyzji, ww. przepisów, polegającym na uznaniu, że organy administracji w sposób właściwy odmówiły skarżącej potwierdzenia prawa do rekompensaty, podczas gdy w stanie faktycznym sprawy skarżąca oraz osoba, z której praw skarżąca wywodziła prawo do rekompensaty (osoba wskazująca) spełniły przesłanki prawa do rekompensaty; (podstawa z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) 2) naruszenie przez Sąd Wojewódzki przepisów postępowania mające wpływ na treść wyroku, tj. art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 2 i art. 2 ustawy poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego (a mianowicie art. 3 ust 2 w związku z art. 2 ustawy), czego Sąd Wojewódzki, w ramach kontroli działalności administracji publicznej, nie zweryfikował w należyty sposób; 3) naruszenie przez Sąd Wojewódzki przepisów postępowania mające wpływ na treść wyroku, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a, który to przepis obliguje Sąd Wojewódzki, aby w uzasadnieniu wyroku "zwięźle przedstawił stan sprawy (...) podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie" gdy tymczasem w zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki omówił stanowisko skarżącej oraz zreferował motywy swego rozstrzygnięcia, w tym w zakresie jego podstawy prawnej, w sposób powierzchowny, niepogłębiony jurydycznie i bez odniesienia się do wszystkich istotnych argumentów skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zgodzić należy się z zarzutem naruszenia art. 3 ust. 2 w związku z art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 169, poz. 1418, ze zm.), dalej "ustawa", przez błędną jej wykładnię. Ustawa prawo do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przyznaje właścicielom tego mienia art. 2, art. 3 ust. 1, ale w przypadku śmierci właścicieli – wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych. Uzyskanie prawa obwarowane jest spełnieniem wymogów, wskazanych w ustawie, tak dotyczących właścicieli, jak i ich spadkobierców. Stosownie do art. 2 właściciel, aby otrzymać rekompensatę, musi łącznie spełniać następujące wymogi: 1) być obywatelem polskim 1 września 1939 r., 2) zamieszkiwać w tym dniu na byłym terytorium Polski, 3) opuścić je z przyczyn wskazanych w art. 1 oraz 4) posiadać obywatelstwo polskie. Jak z tego przepisu wynika istotne są dwie daty, w których mają być spełnione wymogi – 1 września 1939 i ubieganie się o prawo do rekompensaty. Dwa pierwsze warunki mają istnieć 1 września 1939 r., ostatni – czwarty w dacie ubiegania się o rekompensatę, co do przyczyn opuszczenia data jest obojętna. Jeżeli zaś idzie o spadkobierców art. 3 ust. 2 ustawy stawia wymóg, określony w art. 2 pkt 2 identyczny jak czwarty wymóg dotyczący właścicieli, tj. posiadanie obywatelstwa polskiego (jeżeli idzie o inne wymogi pozostają one poza istotą niniejszej sprawy, stąd nie będzie o nich mowy). Ten warunek naturalnie ma być przez spadkobierców spełniony w okresie ubiegania się o prawo do rekompensaty. Posiadanie obywatelstwa polskiego przez osoby ubiegające się o rekompensatę wydaje się być kwestią oczywistą, jako że Rzeczypospolita Polska w jakiś sposób chce zrekompensować swoim obywatelom straty majątkowe, poniesione w wyniku II wojny światowej, której, jednym ze skutków, było zagarniecie połowy przedwojennego terytorium na wschodzie. Wymóg zatem posiadania obywatelstwa polskiego dotyczy osób ubiegających się o rekompensatę, w czasie gdy się o nią ubiegają. Innymi słowami mówiąc, wymóg posiadania obywatelstwa polskiego w czasie ubiegania się o prawo do rekompensaty dotyczy aktualnie występującego o to prawo, czy to jeśli idzie o właścicieli, czy ich spadkobierców. Wynika to wprost z brzmienia art. 3 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy, jego sformułowanie bowiem nie budzi wątpliwości, bez względu na to jak będzie czytany. Stanowi on – w przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanych przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2. Wyrzucając poza nawias "nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej", przepis można przeczytać – w przypadku śmierci właściciela prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2 lub też – w przypadku śmierci właściciela prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, jeśli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2, wskazanym przez pozostałych spadkobierców. Wymóg zatem określony w art. 2 pkt 2 odnosi się do spadkobiercy starającemu się o rekompensatę, nie dotyczy natomiast wskazujących tego spadkobiercę. Taka wykładnia tego przepisu wynika też z istoty postępowania administracyjnego, które wszczynane jest na wniosek strony lub z urzędu. W przypadku prawa do rekompensaty postępowanie wszczyna się na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa, jak stanowi art. 5 ust. 1 ustawy. Osoba ubiegająca się jest zatem stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przepis ten taki przymiot daje osobie, która legitymuje się interesem prawnym w postępowaniu. Interes ten wynika z prawa materialnego, dającego podstawę do wszczęcia i prowadzenia postępowania, w którym to postępowaniu można uzyskać określone prawo. Uzyskanie tego prawa zależy od spełnienia przesłanek określonych przepisem materialnym. Skoro z art. 5 ust. 1 ustawy wynika, że z wnioskiem występuje osoba ubiegająca się o potwierdzenie prawa do rekompensaty, to osoba ta musi wykazać swój interes prawny, zatem spełnić przesłanki, od których zależy uzyskanie tego prawa. Właściciel – wskazane w art. 2, spadkobierca – następstwo prawne i obywatelstwo polskie, a jeżeli jest on wskazany przez pozostałych jako jedyny uprawniony to również udokumentować to wskazanie w sposób przewidziany w zdaniu drugim art. 3 ust. 2. Pozostaje kwestia spadkobierców właściciela, którzy nie ubiegają się o prawo do rekompensaty, a jedynie składają oświadczenie o wskazaniu. Co do tych osób konieczne jest wykazanie następstwa po właścicielu nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Artykuł 3 ust. 2 nie stanowi wymogu wykazania ciągłości dziedziczenia prawa do rekompensaty, ale tylko następstwa prawnego – tu spadkobrania, jeśli idzie o osoby wskazujące uprawnionego do rekompensaty. Podkreślić bowiem należy, że prawo do rekompensaty jest kategorią prawa administracyjnego, które ustalane jest w postępowaniu administracyjnym. W tym postępowaniu podmiot ubiegający się ma wykazać, że spełnia przesłanki materialne prawa administracyjnego. W niniejszej sprawie organy i Wojewódzki Sąd odmowę potwierdzenia prawa do rekompensaty uzasadniły brakiem posiadania obywatelstwa polskiego przez Jolantę B., przez co zakwestionowały oświadczenie I. Z.. J. B. była spadkobierczynią właścicielki nieruchomości (córką) I. Z., co nie jest w sprawie sporne. I. Z. jest zatem spadkobiercą właścicielki nieruchomości. O potwierdzenie prawa do rekompensaty ubiega się R. S., która musi wykazać przesłanki określone art. 3 ust. 2, w tym udokumentować, iż pozostali spadkobiercy I. Z. wskazali ją jako ubiegającą się. Stawianie zatem skarżącej wymogu wykazania ciągłości dziedziczenia prawa do rekompensaty przez innego spadkobiercę właściciela jest warunkiem pozaustawowym, bowiem nie wynikającym z przepisów ustawy. Odmowa z tej przyczyny przyznania prawa do rekompensaty naruszała art. 3 ust. 2 w związku z art. 2 ustawy. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 188 i art. 203 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270).