IV SA/Wr 425/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Protokolant: Dorota Hurman po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 2 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi I. Ł. na decyzję D. Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu kosztów przeniesienia i podróży oraz innych świadczeń oddala skargę. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] D. Komendant Państwowej Straży Pożarnej we W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz 1071, z późn. zm.) i art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68, z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania I. Ł. od decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w L. w sprawie odmowy zwrotu kosztów przeniesienia i podróży oraz innych świadczeń, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W dniu 12 marca 2010 r. I. Ł. złożył raport w sprawie naliczenia i wypłaty należności z tytułu przeniesienia służbowego. Wskazany raport został następnie uzupełniony przez stronę pismem z dnia 30 marca 2010 r., w którym to strażak ograniczył żądanie do świadczeń określonych w § 2 pkt. 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 sierpnia 1997 r. w sprawie zakresu, wysokości i warunków otrzymywania należności z tytułu przeniesienia służbowego strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 103, poz. 658). Ograniczenie żądania przez stronę spowodowane było nieposiadaniem rachunków dokumentujących koszty przewozu urządzenia domowego. W piśmie tym wyjaśnił również, że w październiku 2002 r. podjął decyzję o zmianie miejsca zamieszkania, a przeprowadzka trwała od podjęcia decyzji do kwietnia 2004 r. W celu doprecyzowania daty przeprowadzki strażaka do miejsca zamieszkania w T., [...] organ I instancji włączył do akt sprawy kserokopie: raportu z dnia 13 lutego 2004 r. do Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej o przeniesienie służbowe do Jednostki Ratowniczo-Gaśniczej w L., raportu z dnia 26 stycznia 2004 r. do Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w . o przyjęcie do służby w Jednostce Ratowniczo-Gaśniczej w L., karty mieszkaniowej I. Ł. z Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w P., uzupełnienie skargi z dnia 26 lipca 2004 r. sygn. akt IV SA/Po 741/01 i oświadczenia mieszkaniowego do ustalenia uprawnień do równoważnika za remont bądź równoważnika za brak mieszkania z dnia 1 marca 2010 r. W ocenie organów obu instancji z powyższych dokumentów jednoznacznie wynika, że I. Ł., w miejscowości T. mieszka od dnia 31 października 2002 r. Zgodnie z art. 97a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej strażakowi przeniesionemu do pełnienia służby w jednostce organizacyjnej w innej miejscowości przysługuje zwrot kosztów przeniesienia i podróży oraz inne świadczenia. Stosownie do postanowień § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 sierpnia 1997 r. w sprawie zakresu, wysokości i warunków otrzymywania należności z tytułu przeniesienia służbowego strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 103, poz. 658), strażakowi przysługują: 1) zwrot kosztów przeniesienia, w postaci kosztów przewozu urządzenia domowego, 2) zwrot kosztów podróży, do których należą: a) koszty przejazdu strażaka, b) koszty przejazdu małżonka, dzieci oraz innych osób pozostających ze strażakiem we wspólnym gospodarstwie domowym, jeżeli przeprowadzają się wraz ze strażakiem, 3) inne świadczenia, do których należą: a) należności za czas podróży strażaka i pierwszą dobę pobytu w nowym miejscu pełnienia służby, w wysokości odpowiadającej diecie, o której mowa w art. 97a ust. 1 ustawy, b) należności za czas podróży osób, o których mowa w pkt 2 lit. b), i pierwszą dobę pobytu w nowym miejscu pełnienia służby strażaka, w wysokości 75% należności określonej pod lit. a), na każdą z nich, c) ryczałt z tytułu przeniesienia. W ocenie organów orzekających w sprawie nie ulega wątpliwości, że świadczenia przewidziane w art. 97a ust. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej są przewidziane w celu zrekompensowania strażakowi dodatkowych kosztów w przypadku wypełnienia dyspozycji z art. 37c ust. 1 i 3 ustawy. Z wykładni art. 97a ust 2 wnioskować należy, że warunkiem przyznania strażakowi zwrotu kosztów przewozu urządzenia domowego, kosztów przejazdu strażaka i jego rodziny oraz zwrotu innych świadczeń jest przeprowadzka do innej miejscowości, bezpośrednio związana z jego przeniesieniem. Odnosząc przedstawione uregulowania prawne do stanu faktycznego sprawy, zdaniem organu, nie ma wątpliwości, że I. Ł. zamieszkiwał w obecnym miejscu zamieszkania przed przeniesieniem do Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w L, a więc nie został spełniony warunek niezbędny do zwrotu kosztów przeniesienia przewidzianych w § 2 wyżej wymienionego rozporządzenia. Przeprowadzka strony nie była bowiem bezpośrednio związana z późniejszą zmianą miejsca pełnienia służby. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego I. Ł. wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez ich nie zastosowanie i w konsekwencji wydanie decyzji sprzecznej z ustalonym stanem faktycznym; naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 97a ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68, z późn. zm.) oraz § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 sierpnia 1997 r. w sprawie zakresu, wysokości i warunków otrzymywania należności z tytułu przeniesienia służbowego strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 103, poz. 658), poprzez ich nie zastosowanie. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organy orzekające w sprawie nie ustaliły właściwie stanu faktycznego sprawy oraz dokonały wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego. Odpowiadając na skargę D. Komendant Państwowej Straży Pożarnej we W. wniósł o jej oddalenie w całości. Organ podtrzymał argumentację faktyczna i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim należy wyjaśnić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie rozstrzyga spraw administracyjnych i nie zastępuje organów administracji w tym zakresie. Zgodnie z przepisem art. 184 Konstytucji RP z 1997 r. i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości wyłącznie przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). To oznacza, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem zgodności z obowiązującym w dacie ich wydania prawem. Sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy została wydana na podstawie i w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające postawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują, dlatego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Organ administracji dokonał prawidłowych ustaleń stanu faktycznego sprawy oraz właściwie zastosował i zinterpretował przepisy prawa materialnego. Przedmiotem oceny legalności jest decyzja w sprawie odmowy przyznania zwrotu kosztów przeniesienia i podróży oraz innych świadczeń pieniężnych strażakowi przeniesionemu do pełnienia służby w jednostce organizacyjnej w innej miejscowości. Zgodnie z art. 97a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68, z późn. zm.), strażakowi przeniesionemu do pełnienia służby w jednostce organizacyjnej w innej miejscowości przysługuje zwrot kosztów przeniesienia i podróży oraz inne świadczenia. Na wstępie należy wskazać, że stosownie do treści art. 111a ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, sprawy dotyczące roszczeń majątkowych o świadczenia pieniężne, wynikające ze stosunku służbowego strażaków rozstrzygają sądy pracy. W związku z tym Sąd badał dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie. Mając na względzie postanowienia art. 45 § 1 Konstytucji RP, stanowiące, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd oraz stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte m. in. w wyroku z dnia 9 czerwca 1998 r. o sygn. akt K 28/97 zakazujace zawężającej wykładni prawa do sądu, należy przyjąć, że skarga w niniejszej sprawie jest dopuszczalna, bowiem została wydana w przedmiocie ustalenia uprawnienia strażaka do świadczenia pieniężnego z tytułu przeniesienia do pełnienia służby w innej jednostce straży pożarnej. Treścią roszczenia jest uprawnienie do żądania od oznaczonej osoby zachowania się w określony sposób. Nie sposób zatem przyjąć, że przedmiotem zaskarżenia jest roszczenie majątkowe o świadczenie pieniężne wynikające ze stosunku służbowego, podlegające kognicji sądów powszechnych. Podlegające rozpoznaniu przez sądy pracy sprawy dotyczące roszczeń majątkowych o świadczenia pieniężne wynikające ze stosunku służbowego, o których mowa w art. 111a ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, powstają dopiero w przypadku niewypełnienia obowiązku wypłaty należnego świadczenia, wynikającego z decyzji ustalającej takie uprawnienie. Tymczasem przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest podważenie prawidłowości decyzji w zakresie prawa do otrzymania zwrotu kosztów przeniesienia i podróży oraz innych świadczeń w związku z przeniesieniem służbowym. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, decyzja w zakresie, w jakim konkretyzuje uprawnienie do otrzymania świadczeń pieniężnych określonych w art. 97a ustawy o Państwowej Straży Pożarnej jest zaskarżalna w drodze skargi do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 30 września 2008 r., sygn. I OSK 1156/08, opublikowany [w:] Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Świadczenia przewidziane w art. 97a ust. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej są przewidziane w celu zrekompensowania strażakowi dodatkowych kosztów w przypadku wypełnienia dyspozycji z art. 37c ust. 1 i 3 ustawy. Z wykładni art. 97a ust 2 wnioskować należy, że warunkiem przyznania strażakowi zwrotu kosztów przewozu urządzenia domowego, kosztów przejazdu strażaka i jego rodziny oraz zwrotu innych świadczeń jest przeprowadzka do innej miejscowości, bezpośrednio związana z jego przeniesieniem. W przedmiotowej sprawie analiza postanowień prawa materialnego wskazuje, że w mamy do czynienia ze sprawą administracyjną co oznacza, że zwrot kosztów przeniesienia i podróży oraz innych świadczeń w związku z przeniesieniem służbowym strażaka przyznaje się (odmawia przyznania) w drodze decyzji administracyjnej konkretyzującej ustawowe uprawnienie w tym przedmiocie. Przechodząc do meritum sprawy należy zwrócić uwagę, że dla uzyskania decyzji o przyznaniu świadczeń, o których mowa w art. 97a ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, niewątpliwie konieczne jest przedstawienie dowodów (dokumentów) na potwierdzenie okoliczności stanowiących podstawę faktyczną żądania. Stosownie do postanowień § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 sierpnia 1997 r. w sprawie zakresu, wysokości i warunków otrzymywania należności z tytułu przeniesienia służbowego strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 103, poz. 658), strażakowi przysługują: 1) zwrot kosztów przeniesienia, w postaci kosztów przewozu urządzenia domowego, 2) zwrot kosztów podróży, do których należą: a) koszty przejazdu strażaka, b) koszty przejazdu małżonka, dzieci oraz innych osób pozostających ze strażakiem we wspólnym gospodarstwie domowym, jeżeli przeprowadzają się wraz ze strażakiem, 3) inne świadczenia, do których należą: a) należności za czas podróży strażaka i pierwszą dobę pobytu w nowym miejscu pełnienia służby, w wysokości odpowiadającej diecie, o której mowa w art. 97a ust. 1 ustawy, b) należności za czas podróży osób, o których mowa w pkt 2 lit. b), i pierwszą dobę pobytu w nowym miejscu pełnienia służby strażaka, w wysokości 75% należności określonej pod lit. a), na każdą z nich, c) ryczałt z tytułu przeniesienia. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia ryczałt z tytułu przeniesienia przysługuje strażakowi samotnemu w wysokości 50%, a strażakowi przeprowadzającemu się wraz z osobami, o których mowa w § 2 pkt 2 lit. b, w wysokości 100% jednomiesięcznego uposażenia przysługującego za miesiąc, w którym nastąpiła przeprowadzka, obliczonego jak ekwiwalent pieniężny za urlop wypoczynkowy. W razie przeniesienia obojga małżonków będących strażakami, którzy w związku z przeniesieniem przeprowadzają się do tej samej miejscowości, przysługuje im wyłącznie ryczałt z tytułu przeniesienia w wysokości 100% jednomiesięcznego uposażenia małżonka pobierającego uposażenie wyższe, po 1/2 dla każdego z nich (ust. 2). W postępowaniu administracyjnym ciężar wykrycia prawdy obiektywnej jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji, a zatem rola tej fazy procesu decyzyjnego, która polega na ustalaniu stanu faktycznego, jest szczególnie istotna dla całego procesu w związku z miejscem, jakie przepisy ją regulujące zajmują w k.p.a. Podstawowa regulacja tej kwestii, zawarta w art. 7 k.p.a., mieści się bowiem w rozdziale zatytułowanym "Zasady ogólne", co sytuuje normę, nakazującą organowi administracyjnemu dokładne wyjaśnienie tego stanu wśród zasad o jednoznacznej wadze aksjologicznej. Dodatkowe kryteria szczegółowe, określone w art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. wzmacniają, a jednocześnie konkretyzują standardy w tym zakresie. Na gruncie dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych znaczenie właściwego i dokładnego ustalenia i wyjaśnienia stanu faktycznego w kontekście poprawności i zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego jest jednoznacznie podnoszona i podkreślana zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie. W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie poczyniły prawidłowe ustalenia dotyczące okoliczności faktycznych dotyczących przeniesienia skarżącego do pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Straży Pożarnej w L.. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, miejscem zamieszkania skarżącego od 2002 r., a więc jeszcze przed datą wydania decyzji Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej o przeniesieniu do Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w L. już było miejsce zamieszkania tj. T., [...], a nie P.. Świadczy o tym druk oświadczenia mieszkaniowego sporządzony w dniu 1 marca 2010 r. i złożony przez skarżącego w Komendzie Powiatowej Straży Pożarnej w L., gdzie podaje, że od dnia 31 października 2002 r. mieszka w T.. Analiza treści normatywnej postanowień art. 97a ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz § 2 pkt 2, pkt 3 lit. a, b, c oraz § 5 rozporządzenia w sprawie zakresu, wysokości i warunków otrzymywania należności z tytułu przeniesienia służbowego strażaków Państwowej Straży Pożarnej wskazuje, że świadczenia określone w tych przepisach przysługują strażakowi tylko w razie faktycznej podróży z miejscowości, w której pełnił służbę i dotychczas zamieszkiwał do miejscowości będącej nowym miejscem pełnienia służby. Przesłankę relewantną wypłaty strażakowi ryczałtu z tytułu przeniesienia i innych świadczeń niewątpliwie stanowi "przeprowadzka" mająca miejsce w związku z wydanym aktem administracyjnym o przeniesieniu strażaka. Z materiału aktowego wynika, że w sprawie będącej przedmiotem osądu przesłanka ta nie została spełniona, co uniemożliwiało wydanie decyzji o przyznaniu uprawnienia do otrzymania zwrotu kosztów przeniesienia i podróży oraz innych świadczeń. Zdaniem Sądu przepisy art. 97a ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz rozporządzenia w sprawie zakresu, wysokości i warunków otrzymywania należności z tytułu przeniesienia służbowego strażaków Państwowej Straży Pożarnej należy interpretować uwzględniając zarówno ich literalne brzmienie, jak i ich miejsce w systemie prawa oraz cel regulacji (funkcje). Organ administracji jest bowiem zobowiązany w swoich działaniach interpretacyjnych dążyć do efektu znajdującego uzasadnienie zarówno na gruncie wykładni językowej, jak i systemowej i celowościowej (funkcjonalnej). Poszczególne rodzaje wykładni należy bowiem traktować, jako części składowe procesu interpretacji norm określających zakres i warunki otrzymywania świadczeń z tytułu przeniesienia służbowego strażaków Państwowej Straży Pożarnej. Wykładni prawa należy dokonywać na podstawie całokształtu obowiązujących przepisów dotyczących określonej sprawy, a nie na podstawie jednego przepisu w oderwaniu od innych. Skoro organy przeprowadziły postępowanie administracyjne bez naruszenia zasad procedury administracyjnej oraz prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego, to zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu niezgodności z prawem. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.