I OSK 149/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia NSA Anna Lech (spr.), Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz, Protokolant starszy sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1224/11 w sprawie ze skargi J. T. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1224/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. T. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie minowania na stopień służbowy. W uzasadnieniu Sąd wskazał na następujący stan sprawy: w dniu [...] listopada 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w Białej Podlaskiej, na podstawie art. 223 ust. 1 i 4 i art. 115 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), z dniem [...] listopada 2009 r. mianował J. T. na stopień służbowy starszego aspiranta celnego w korpusie aspirantów Służby Celnej. Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. T. od wskazanego wyżej aktu mianowania, utrzymał w mocy tę decyzję w zakresie określenia korpusu wskazując, że w niniejszej sprawie art. 223 ust. 3 pkt 2 powołanej ustawy nie mógł mieć zastosowania, bowiem dotyczy funkcjonariusza, który spełniał wskazane w nim wymogi w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, to jest dzień 31 października 2009 r. Na tę decyzję J. T. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnosząc, że pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinno być rozumiane zgodnie z wykładnią językową, jako dowolny okres poprzedzający wejście ustawy w życie. Zastosowanie wykładni przyjętej przez Szefa Służby Celnej, prowadzi – w jego ocenie – do interpretacji rozszerzającej pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy". Skarżący dodatkowo wskazał, że decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego, pouczenia czy i w jakim trybie służby od niej odwołanie, a zatem narusza art. 107 § 1 kpa. Skarżący wskazał również, że w związku z tym, że przepis art. 138 kpa zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć i nadanie mu treści innej niż wynikająca z tej regulacji, stanowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy nie może bowiem orzekać w innym zakresie, niż uczynił to przed nim organ pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1224/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę J. T. na decyzję Szefa Służby Celnej wskazał, że art. 223 ustawy o Służbie Celnej zawarty został w rozdziale 14 ustawy o Służbie Celnej zatytułowanym "Przepisy przejściowe", które to przepisy miały zapewnić płynną i transparentną zmianę dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane tą ustawą. Przypisanie funkcjonariuszy do określonych korpusów ustawodawca nie uzależnił od okresu służby, posiadanych kompetencji i doświadczenia, lecz tylko od stopnia, w jakim pełnili służbę "przed dniem wejścia w życie ustawy", a zatem regulacja ta nie miała na celu awansowania funkcjonariuszy z uwzględnieniem dotychczasowego przebiegu służby, lecz tylko płynne przeniesienie ich w realia nowej regulacji prawnej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" nie może być odczytywany inaczej, niż jako odnoszący się do momentu bezpośrednio poprzedzającego wejście w życie ustawy. Natomiast dokonana przez skarżącego interpretacja tego przepisu oznaczałaby w praktyce, że każdy funkcjonariusz celny, który nawet incydentalnie i to na wiele lat przed wejściem w życie ustawy z 2009 r. zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku, powinien być mianowany na stopień służbowy w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Sąd zgodził się, że skarżący zajmował stanowiska związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników, jednakże miało to miejsce w okresie znacznie poprzedzającym wejście w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r., nie spełniał tym samym wymogów z art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy do mianowania go na stopień służbowy w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 kpa, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Szef Służby Celnej poddał zatem akt mianowania wydany przez Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej kontroli instancyjnej w takim zakresie, w jakim to było dopuszczalne w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i w tym zakresie, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Odnośnie zaś naruszenia przez organ art. 7 Konstytucji RP, to Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, zarzutu tego nie podziela. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył J. T., wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) błędną wykładnię przepisów prawa materialnego, to jest art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz.1323 z późn. zm.), poprzez błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy; 2) naruszenie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez nie odniesienie się do zarzutów podniesionych w piśmie procesowym skarżącego z dnia 25 sierpnia 2011 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wykładnia literalna ustawy o Służbie Celnej pozwala na przyjęcie, że wyrażenie "przed dniem wejścia w życie ustawy" oznacza dowolny okres przed dniem wejścia w życie tej ustawy. Wskazano, że ograniczenie znaczenia zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" do okresu bezpośrednio poprzedzającego wejście ustawy w życie doprowadziłoby w praktyce do sytuacji, gdy osoba będąca przez kilka lat dyrektorem izby celnej i odwołana na przykład miesiąc przed wejściem w życie ustawy o Służbie Celnej zostałaby wykluczona z udziału w rekrutacji nawet na najniższe stanowisko - zastępcy naczelnika urzędu celnego, które to uprawnienie zostałoby natomiast przyznane funkcjonariuszowi celnemu powołanemu na stanowisko kierownicze nawet dzień przed wejściem ustawy w życie. Wskazano, że w dniu 17 czerwca 2011 r. w prawomocnych wyrokach Sądu Okręgowego w Gdańsku w identycznym stanie faktycznym oraz identycznym stanie prawnym sąd podzielił stanowisko funkcjonariuszy celnych i nakazał Dyrektorowi Izby Celnej w Gdyni mianowanie skarżących funkcjonariuszy w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Podniesiono, że Szef Służby Celnej publicznie oświadczył "Ja nie zamierzam się kłócić o to, czy termin "przed dniem wejścia w życie ustawy" to jest dzień, rok czy 10 lat przed zmianami. Uznamy, że dotyczy to każdej sytuacji sprzed wejścia ustawy w życie." ("Mianowania w Służbie Celnej będą zmieniane", Gazeta Prawna z dn. 02.12.2010r.). Pomimo tego jednak w przypadku skarżącego kasacyjnie, jak i w przypadku wielu innych funkcjonariuszy dokonał interpretacji art. 223 ustawy o Służbie Celnej wbrew publicznie złożonemu oświadczeniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 wskazanej wyżej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznać należy, że nie jest on uzasadniony, gdyż Sad pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok wypełnił przesłanki określone w tym przepisie. Natomiast – wbrew oczekiwaniom skarżącego kasacyjnie – Sąd nie jest władny do dokonywania oceny wykonania przez organ wyroków sądowych zapadłych w innych sprawach. Przechodząc do rozpoznawania zarzutu naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, że ustawa o Służbie Celnej z dnia 27 sierpnia 2009 r. wprowadziła między innymi zmianę nazw stopni służbowych funkcjonariuszy i pogrupowała je w określone korpusy, odpowiednio: oficerów starszych Służby Celnej, oficerów młodszych Służby Celnej, aspirantów Służby Celnej, podoficerów Służby Celnej i szeregowych Służby Celnej, ustalając dla każdego korpusu poszczególne nowe stopnie służbowe (art. 115). W ustawie tej został zawarty przepis art. 223, który jest przepisem przejściowym, umożliwiającym dokonanie przez organ, w drodze aktu mianowania, transformacji funkcjonariuszy celnych z rygoru poprzedniej ustawy pod rygor nowej pragmatyki służbowej. Akt mianowania oparty na omawianym przepisie różni się w sposób zasadniczy od innych aktów mianowania np. mianowania na pierwszy stopień służbowy, czy na kolejny stopień w korpusie (art. 82 ustawy). Te typowe akty mianowania, tak jak i w poprzednio obowiązującej pragmatyce służbowej wynikają z dyskrecjonalnej władzy przełożonego uprawniającej do kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. To przełożony decydował i nadal decyduje czy podwładny funkcjonariusz spełnia kryteria do mianowania na kolejny stopień awansu służbowego. Tak więc to organ jest kreatorem typowego aktu mianowania. W sytuacji aktu mianowania wynikającego z art. 223 ustawy o Służbie Celnej, obowiązek wydania tego aktu nie zależy od władzy dyskrecjonalnej przełożonego, lecz wynika wprost z mocy prawa. Zauważyć należy, że w art. 223 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej przewidziano miesięczny termin do dokonania mianowania na stopnie służbowe, według reguł zawartych w ust. 7 tego przepisu, przy czym określony stopień co do zasady pociąga za sobą przydział do danego korpusu, przy czym pierwszy przydział do korpusu miał być dokonany w oparciu o przepisy przejściowe, a więc na zasadzie szczególnej regulacji, wedle ściśle określonych zasad zawartych w ust. 2, 3, 4, 5 i 6 tego przepisu. Zatem mianowanie funkcjonariusza na dany stopień służbowy determinuje od razu przynależność celnika do korpusu ściśle wskazanego przez ustawodawcę. Wobec tego ustalając treść stosunku służbowego w tej kwestii nie można uznać, że rolą kierowników urzędów było poszukiwanie w karierze funkcjonariuszy okresów służby uprawniających do zaliczenia do określonego korpusu. Jeżeli zważy się na precyzyjne uregulowanie przepisów od ust. od 2 do ust. 6 omawianego przepisu (za wyjątkiem ust. 3 pkt 2), to stwierdzić należy, iż ustawodawca nie pozostawił organowi żadnego tzw. "luzu decyzyjnego" w procesie przypisania do określonego korpusu funkcjonariusza pełniącego dotychczas służbę na danym stanowisku. Mechanizm przypisywania funkcjonariuszom korpusów, zgodnie z regulacją art. 223 ust. 2-6, jest następujący. Katalog piętnastu stopni służbowych określonych w art. 8 ustawy o Służbie Celnej z dnia 24 lipca 1999 r. został w art. 223 ust. 2-6 nowej ustawy pogrupowany w pięć korpusów i zadaniem organu jest (ściśle z treścią tej ostatniej normy) umieścić danego funkcjonariusza w odpowiednim korpusie, precyzyjnie wskazanym w ustawie, w zależności od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska bądź pełnionych obowiązków. Natomiast stosownie do art. 17 ust. 1 poprzednio obowiązującej ustawy dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, stanowiska: 1) Szefa Służby Celnej, 2) zastępcy Szefa Służby Celnej, 3) dyrektora izby celnej, 4) zastępców dyrektora izby celnej, 5) naczelnika urzędu celnego, 6) zastępców naczelnika urzędu celnego - są wyższymi stanowiskami kierowniczymi w jednostkach organizacyjnych Służby Celnej. Z akt niniejszej sprawy wynika, że skarżący w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej zajmował stanowisko eksperta celnego i posiadał stopień służbowy młodszego aspiranta celnego, co oznacza, że zajmowane przez niego stanowisko nie było stanowiskiem kierowniczym w myśl wskazanego wyżej przepisu, zatem art. 223 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy o Służbie Celnej nie mógł mieć zastosowania do sytuacji w jakiej był skarżący. Wobec tego, na podstawie art. 223 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej został mianowany na stopień służbowy w korpusie aspirantów Służby Celnej. Wyjaśnienia wymaga, jak należy rozumieć użyte art. 223 ust. 3 pkt 2 obecnie obowiązującej ustawy o Służbie Celnej pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy". Przy dokonywaniu wykładni omawianego przepisu ustawy o Służbie Celnej Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że znalazł się on w rozdziale "Przepisy przejściowe". Istota tego rodzaju przepisów polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzenia w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu ich uregulowanie w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 544/06). Zawierają one reguły intertemporalne, czyli reguły prawne służące rozgraniczeniu czasowych zakresów zastosowania przepisów do sytuacji powstałych pod rządami dawnego i nowego prawa oraz określaniu wpływu nowej regulacji na stany faktyczne, stosunki prawne oraz skutki powstałe i trwające pod rządami dotychczasowej regulacji (Marcin Kamiński w: Prawo administracyjne intertemporalne. Warszawa 2011 r., str. 563). Zgodnie z § 30 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) w przepisach przejściowych reguluje się wpływ nowej ustawy na stosunki powstałe pod działaniem ustawy albo ustaw dotychczasowych. Oznacza to, że rolą przepisów, o których mowa jest uporządkowanie stosunków prawnych istniejących w dniu wejścia w życie nowej ustawy i wprowadzenie ich pod rządy nowego aktu prawnego, w szczególności określenie sposobu i trybu załatwienia spraw dotąd niezakończonych, ewentualne utrzymanie dotychczasowych instytucji prawnych zniesionych przez nowe przepisy, zachowanie uprawnień i obowiązków oraz utrzymanie w mocy dotychczasowych przepisów wykonawczych, przy czym interpretacja przepisu zależna jest od każdorazowej specyfiki konkretnej regulacji prawnej. Z tego względu wskazać należy na przepis art. 222 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, który jest pierwszym z przepisów umieszczonych w rozdziale "Przepisy przejściowe". Przypisuje on funkcjonariuszom celnym pełniącym służbę w dniu wejścia w życie ustawy przymiot funkcjonariuszy w rozumieniu nowej ustawy. W tym zakresie jest to przepis nadrzędny w tej części ustawy, zaś dalsze przepisy są jego konsekwencją i mają na celu uszczegółowienie treści nowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego użyty w art. 222 ust. 1 tej ustawy zwrot "w dniu wejścia w życie ustawy" oznacza, że jeżeli stosunek służbowy funkcjonariusza Służby Celnej zakończyłby się w dniu 30 października 2009 r., to wtedy przepis ten nie będzie miał do niego zastosowania. Natomiast termin "przed dniem wejścia w życie ustawy" oznacza, że określone sytuacje prawne pewnych podmiotów powstałe za rządów dawnego prawa trwają nadal po wejściu w życie nowego prawa. To z kolei oznacza, że stosunek służbowy funkcjonariusza Służby Celnej, który zajmował określony stopień służbowy w chwili bezpośrednio poprzedzającej zmianę prawa, przekształca się co do nazewnictwa stopnia służbowego oraz zaliczenia do odpowiedniego korpusu. Przy interpretacji omawianego zwrotu pewną wskazówkę może także stanowić uzasadnienie projektu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, gdzie zaakcentowano konieczność uregulowania w przepisach przejściowych zagadnienia dostosowania dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych do nowych rozwiązań prawnych. Zatem przepisy art. 222 i art. 223 omawianej ustawy miały pełnić rolę dostosowawczą. Ich zadaniem jest przeniesienie dotychczasowych stanów dotyczących poszczególnych funkcjonariuszy celnych pod odmienne od dotychczasowych uregulowania nowej ustawy. Dlatego interpretując zamieszczone w nich zwroty, niezbędne jest odwołanie się do tego celu, jak również do reguł wykładni systemowej. W związku z tym uznać należy, że intencją racjonalnego ustawodawcy było wydanie decyzji porządkującej stan faktyczny istniejący w dniu wejścia w życie nowej regulacji. To zaś oznacza, że w niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie, który w dacie wejścia w życie ustawy o Służbie Celnej zajmował stanowisko eksperta celnego i posiadał stopień służbowy młodszego aspiratna celnego, został prawidłowo mianowany na stopień służbowy w korpusie aspirantów Służby Celnej, zgodnie z art. 223 ust. 4 powołanej ustawy. Niesporna jest okoliczność, że skarżący zajmował stanowiska związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników, jednakże nie miało to miejsca w okresie bezpośrednio poprzedzającym wejście w życie ustawy o Służbie Celnej, co oznacza, że skarżący kasacyjnie nie spełnił wymogów określonych w art. 223 ust. 3 pkt 2 tejże ustawy do mianowania go na stopień służbowy w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Wobec powyższego uznać należy, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.