IV SA/Wa 1151/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2011 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie orzeczenia o przeniesieniu prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Na podstawie decyzji Naczelnika Gminy S. nr [...] z dnia [...] czerwca 1979 r., wydanej w oparciu o art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32 poz. 140), nastąpiło przejęcie od W. i S. S. na rzecz Państwa nieodpłatnie gospodarstwa rolnego o pow. 6,47 ha położonego we wsi K. - składającego się z działek: [...] z wyjątkiem inwentarza żywego i martwego. Z przekazanego gospodarstwa zostały wyłączone budynki, które znajdowały się na działce nr [...], stanowiącej obszar gruntu niezbędny do korzystania z tych budynków. Na mocy tej decyzji małżonkom S. przydzielona została też do bezpłatnego użytkowania działka gruntu rolnego o pow. 0,30 ha, która została im wydzielona z działki nr [...]. E. K., K. W., S. S., H. S., reprezentowana przez opiekuna K. W., spadkobiercy ustawowi po zmarłym W. S., wystąpili z wnioskiem o nieodpłatne przeniesienie własności nieruchomości położonej we wsi K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,45 ha, na której znajdują się budynki zachowane na własność przez S. i W. S. W postępowaniu administracyjnym ustalono, że na mocy protokołu z czynności wyznaczenia na gruncie działki do dożywotniego użytkowania przez rolnika przekazującego gospodarstwo za rentę – S. S. - sporządzonego w dniu [...] czerwca 1982 r., nastąpił jednoczesny podział działki nr [...]. Wydzielone zostały działki o nr [...], które zostały przedstawione na szkicu. Jako działka do dożywotniego użytkowania wydzielona została działka nr [...] o pow. 0,45 ha. Położenie oraz zgodę na powierzchnię tej działki w protokole potwierdziła S. S. Podział działki nr [...] został zaewidencjonowany w Wojewódzkim Biurze Geodezji i Terenów Rolnych w S. - operat nr [...]. Postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ l instancji wykazało również, że na działce nr [...], o której przeniesienie praw własności ubiegała się S. S. i pozostali spadkobiercy po W. S., znajduje się substrat budynków: domu, obory i stodoły oraz studnia i piwnica. Substraty te rozmieszczone są na całej powierzchni działki nr [...]. Starosta S. decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz. U. Nr 10, poz. 53 z późn. zm.) orzekł o przeniesieniu prawa własności działki nr [...] o pow. 0,45 ha, stanowiącej własność Skarbu Państwa - Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w W., na rzecz S. S. c. M. i M. [...] części, W. K. c. W. i S. 3/32 części, K. E. T. c. W. i S. 3/32 części, S. H. s. W. i S. 3/32 części i S. H. c. W. i S. 3/32 części - współwłaścicieli budynków znajdujących się na przedmiotowej działce. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania złożonego przez E. K., powyższą decyzję utrzymało w mocy. Rozstrzygnięcie takie organ uzasadnił tym, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ l instancji wykazało, iż na działce nr [...], wydzielonej do dożywotniego użytkowania, o której przeniesienie praw własności ubiegała się S. S. i pozostali spadkobiercy po W. S., znajduje się substrat budynków: domu, obory i stodoły oraz studnia i piwnica. Organ wskazał również, że treść przepisu art. 6 ustawy o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym, stanowiącego podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji i realizacji roszczeń do przedmiotowej działki, nie obliguje organu I instancji do orzekania o służebności gruntowej i wytyczania przebiegu drogi dojazdowej do działki na gruntach przyległych. Ustanowienie służebności gruntowej (drogi koniecznej) związanej z brakiem prawidłowego korzystania z działki może mieć miejsce w drodze umowy cywilnoprawnej z właścicielem gruntu przyległego. W przypadku niemożliwości porozumienia w tej kwestii do ustanowienia służebności gruntowej (drogi koniecznej) właściwy będzie sąd powszechny. Instytucja służebności gruntowej (drogi koniecznej) znajdująca swoje uregulowanie w art. 285 -295 Kodeksu cywilnego nie może być przedmiotem rozstrzygnięcia w decyzji administracyjnej. E. K. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwestionując powyższą decyzję podniosła, że o podziale działki nr [...], który odbył się w dniu [...] czerwca 1982 r. nie zostali poinformowani spadkobiercy po W. S.: K. W., E. K., H. S. oraz H. S. Skarżąca twierdzi, że gdyby wymienione osoby były poinformowane o tym podziale, wówczas zostałaby naniesiona na mapy ewidencyjne droga dojazdowa do działki siedliskowej, istniejąca od około 80 lat i przebiegająca przez obecną działkę nr [...]. Tym samym podczas ubiegania się o zwrot działki siedliskowej po spaleniu domu (około 6 lat temu) jako spadkobiercy dowiedzieli się, że zostali pozbawieni możliwości dojazdu do siedliska. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy stwierdzić, że zasługuje ona na uwzględnienie. Powołany, jako podstawa prawna zaskarżonego rozstrzygnięcia przepis art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz. U. Nr 10, poz. 53) stanowi, że właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r., przysługuje nieodpłatnie na własność działka gruntu, na której te budynki zostały wzniesione. Z własnością wyłączonej nieruchomości jest związana służebność gruntowa w zakresie niezbędnym do korzystania z niej. O przeniesieniu własności działki, jej wielkości oraz o ustanowieniu służebności orzeka terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia podstawowego (obecnie starosta). Z treści wskazanego przepisu wynika, że nieodpłatne przekazanie na własność działki gruntu, o której mowa w tym przepisie, może być orzeczone, gdy wnioskodawca jest właścicielem budynków znajdujących się na działce, a zatrzymanych przez rolnika na własność. Jednocześnie jak wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 25 kwietnia 1991r. (sygn. akt II SA 194/91) nie ma podstaw do wykładni powołanego art. 6 ograniczającej zastosowanie tego przepisu tylko do właścicieli takich budynków, które fizycznie istnieją w dniu wejścia w życie tego przepisu czy też w dniu wystąpienia z wnioskiem o zwrot działki. Jak długo istnieje substrat odrębnej własności budynków, tak długo istnieje odrębne prawo własności. W niniejszej sprawie bezsporne jest, iż na działce nr [...] objętej wnioskiem skarżącej i pozostałych spadkobierców po W. S. posadowiony był budynek mieszkalny, obora, stodoła oraz studnia i piwnica. Obecnie budynki te nie istnieją fizycznie, pozostały jedynie fragmenty tych zabudowań, dosyć szczątkowe jak wynika ze zgromadzonego materiału fotograficznego. Obecny stan tych zabudowań jest jednak kwestią wtórną. W świetle przywołanego wyroku NSA wystarczające jest, aby istniał substrat tych budowli, co ma miejsce w rozpatrywanej sprawie. Zebrany przez organy materiał dowodowy wskazuje również, że współwłaścicielami budynków znajdujących się na tej nieruchomości są S. S. – udz. 20/32, K. W. - udz. 3/32. E. K. – udz. 3/32, H. S. – udz. 3/32 i H. S. – udz. 3/32. Taki podział udziałów we współwłasności wynika z postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po W. S. oraz ustaniu wspólności majątkowej między małżonkami wskutek śmierci W. S. Powyższe ustalenia upoważniały zatem organ do podjęcia decyzji orzekającej o przeniesieniu prawa własności działki nr [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa – Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w W. na rzecz poprzedniej właścicielki tj. S. S. oraz spadkobierców właściciela tj. W. S. Orzeczenie w tym zakresie nie budzi wątpliwości co do jego zgodności z przepisami prawa. Tym nie mniej zaskarżona decyzja z dnia [...] kwietnia 2011 r. podlega uchyleniu, albowiem nie można wykluczyć, że naruszyła art. 6 powołanej ustawy z dnia 24 lutego 1989r. w zakresie, w jakim stanowi on o zamieszczeniu w decyzji o przeniesieniu własności działki, rozstrzygnięcia o ustanowieniu służebności, jeżeli oczywiście taka potrzeba zachodzi. Postępowanie bowiem organu odwoławczego było niewystarczające dla rzetelnego wyjaśnienia tej materii tj. konieczności jednoczesnego ustanowienia służebności w omawianej decyzji. Organ w swojej ocenie oparł się na ustaleniach organu I instancji, nie dostrzegając istotnych braków postępowania wyjaśniającego, nie pozwalających na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Zauważyć bowiem należy, że organ odwoławczy, pomimo podnoszenia tej kwestii wielokrotnie przez wnioskodawców w toku postępowania, nie wyjaśnił, czy przedmiotowa działka nr [...] wydzielona z jednej dotychczasowej działki Skarbu Państwa nr [...], ma zapewniony odpowiedni dostęp do drogi publicznej. Przepis art. 6. stanowi, że z własnością nieruchomości związana jest służebność gruntowa w zakresie niezbędnym do jej korzystania. Jeżeli bowiem przedmiotowa nieruchomość nie ma dostępu do drogi i otoczona jest ze wszystkich stron gruntami nie będącymi własnością skarżącej i pozostałych spadkobierców W. S., wówczas niezbędne będzie ustanowienie na jej rzecz służebności gruntowej – tzw. drogi koniecznej, co powinno znaleźć bezpośredni wyraz w zaskarżonej decyzji. Wskazać bowiem należy, że choć ustanowienie służebności jest instytucją prawa cywilnego, to wbrew temu co wywodzi organ odwoławczy, umieszczenie jej przez ustawodawcę w przepisie art. 6 ustawy, umożliwia organowi administracji w drodze decyzji administracyjnej kompleksowe unormowanie korzystania z własności wydzielonej działki na wypadek gdyby nie miała ona dostępu do drogi publicznej. Tym samym za błędne należy uznać twierdzenie organu, że art. 6 cyt. ustawy nie obliguje organu do orzekania o służebności gruntowej i wytyczania przebiegu drogi dojazdowej do działki na gruntach przyległych. Jeżeli zatem w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, zgodnie z regułami postępowania administracyjnego wyrażonymi w art. 7, 77 § 1, 80 kpa, organ stwierdzi, że w celu prawidłowego korzystania z działki koniecznym będzie ustanowienie służebności drogi koniecznej, wówczas aby decyzja administracyjna spełniała wymogi z art. 6 ustawy, winien w jej sentencji zawrzeć wprost takie właśnie rozstrzygnięcie ze wskazaniem oznaczonej konkretnie nieruchomości, na rzecz której zostaje ustanowiona (nieruchomość władnąca) i oznaczonej konkretnie działki gruntu (z nieruchomości obciążonej) stanowiącej tę drogę. Ponadto, w związku z tym, że organ w zależności od sytuacji decyduje o tym, gdzie droga ta powinna przebiegać w sposób najbardziej racjonalny i nie jest w tym zakresie związany żądaniem wnioskodawców, decyzja ta musi zawierać szczegółowe uzasadnienie motywów wyboru jej lokalizacji, mających oparcie w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Jednocześnie Sąd podkreśla, że żądanie skarżącej, aby ewentualna służebność obciążała obecną działkę nr [...] nie może zostać uwzględniony. Działka ta bowiem stanowi własność osób trzecich i trafnie podniesiono, że właściwą drogą do ustanowienia służebności jest umowa zawarta między zainteresowanymi a właścicielami działki nr [...] w formie aktu notarialnego lub orzeczenie sądu powszechnego. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.