I OSK 436/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.), Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski, Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka, po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1238/11 w sprawie ze skargi A.C., M.T., Z.N., C.N., O.P., S.K., B.K., D.R., M.M., J.R., A.N., J.K., A.R., M.C., K.R. i L.G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 28 maja 2010 r., nr [..] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej dotyczącej odmowy przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie trzecim w zakresie dotyczącym kosztów zastępstwa procesowego i zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz A.C., M.T., Z.N., C.N., O.P., S.K., B.K., D.R., M.M., J.R., A.N., J.K., A.R., M.C., K.R. i L.G. solidarnie kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1238/11, po rozpoznaniu skargi A.C., M.T., Z.N., C.N., O.P., S.K., B.K., D.R., M.M., J.R., A.N., J.K., A.R., M.C., K.R. i L.G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 28 maja 2010 r. nr [..] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 21 października 2009 r. nr [..]. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że wnioskiem z dnia 23 listopada 2006 r. (uzupełnionym pismem z dnia 5 kwietnia 2007 r.) A.C., Maria M.T., Z C. małżonkowie N., O.P., S.K. i B.K. - reprezentowani przez pełnomocnika adwokata J.S., wystąpili o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 2 czerwca 1999 r. utrzymującego w mocy decyzję tego organu z dnia 20 kwietnia 1999 r. stwierdzającą, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 8 czerwca 1951 r., [..], utrzymująca w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 26 czerwca 1950 r., w części dotyczącej sprzedanych lokali nr [..[] w budynku położonym w [..], przy ul. [..], oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali części budynku i jego urządzeniach, które służą do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali, wydana została z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdzająca nieważność powyższej decyzji. Uzasadniając swój wniosek podali, że w postępowaniu zakończonym wydaniem powyższej decyzji, nie brały udziału wszystkie strony postępowania, co stanowi ich zdaniem, przesłankę do stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego. Wskazali ponadto, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest konkurencyjne wobec postępowania o wznowienie postępowania w stosunku do tej samej decyzji wszczętego na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Minister Infrastruktury decyzją z dnia 21 października 2009 r., Nr [..] odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ przedstawił krąg stron postępowania, w tym - ustalonych na podstawie orzeczeń sądowych oraz aktów notarialnych stanowiących umowy sprzedaży - następców prawnych byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości. W swym rozstrzygnięciu organ zawarł również rozważania dotyczące oceny, czy nie branie przez stronę, bez własnej winy, udziału w postępowaniu stanowiące przesłankę wznowieniową może również stanowić rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W konkluzji organ doszedł do przekonania, że stwierdzone w niniejszym postępowaniu uchybienie, w postaci nie uczestniczenia w nim wszystkim stron postępowania, nie może skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji ostatecznej, a trybem właściwym w takiej sytuacji jest wznowienie postępowania. Jednocześnie wskazał, że w sprawie niniejszej równolegle prowadzone jest postępowanie wszczęte wnioskiem O.P., S.K., B.K., A.C. i J.K. o wznowienie postępowania, na skutek którego postanowieniem z dnia 13 czerwca 2008 r. Minister Infrastruktury wznowił postępowanie w niniejszej sprawie. Pismem z dnia 3 listopada 2009 r. M.T., Z. C. N., O.P., S.K., Barbara B..K, A.C., D.R. i M.M. reprezentowani przez pełnomocnika adwokata J.S., wnieśli o ponowne rozpatrzenie niniejszej sprawy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 28 maja 2010 r., Nr [..] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy swą poprzednią decyzję z dnia 21 października 2009 r. W uzasadnieniu wskazał, że z analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że lokale nr [..] znajdujące się w budynku przy ul. [..] w [..], wraz z udziałem w częściach wspólnych budynku, które służą do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także udziałem w prawo użytkowania wieczystego gruntu, zostały zbyte najemcom tych lokali, którzy są chronieni rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Zdaniem organu sytuacja ta, nosi znamiona nieodwracalnych skutków prawnych powodujących, że organ zobligowany był ograniczyć się w tej części jedynie do stwierdzenia, że wydanie decyzję Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 8 czerwca 1951 r. z naruszeniem prawa. W związku z powyższym Minister stwierdził, że działając jako organ nadzoru prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 2 czerwca 1999 r. Jednocześnie, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, Minister wskazał, iż niedopuszczalne jest przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby stanowić zarazem jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności. Od decyzji powyższej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: A.C., M.T., Z.N., C.N., O.P., S.K., B.K., D.R., M.M., J.R., A.N., J.K., A.R., M.C., L.R., L.G. reprezentowani przez adwokata J.S.. W skardze zarzucili naruszenie prawa polegające na : – naruszeniu przepisów prawa materialnego tj. art. 156 § 1 kpa; – naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8, art. 77 kpa oraz art. 107 § 3 kpa, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w sprawie. Sąd I instancji wskazał, że analiza akt administracyjnych przedmiotowej sprawy wykazała, iż decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 2 czerwca 1999 r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia 20 kwietnia 1999 r. stwierdzającą nieważność decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 8 czerwca 1951 r. utrzymującej w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 20 czerwca 1950 r. odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [..], o stwierdzenie nieważności której wystąpili skarżący, została skierowana między innymi do L.R., który zmarł w dniu 22 kwietnia 1999 r. Powyższe wynika z odpisu postanowienia Sądu Rejonowego w Złotowie z dnia 21 lipca 1999 r. sygn. akt I Ns 168/99 oraz z odpisu skróconego aktu zgonu L.R. dołączonego do akt przedmiotowej sprawy przez pełnomocnika skarżących adw. J.S. przy piśmie z dnia 21 września 2011 r. Zatem osoba ta nie mogła mieć przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu w rozumieniu art. 28 kpa, ponieważ charakter strony osoby fizycznej wygasa wraz z jej śmiercią Następnie Sąd I instancji wyjaśnił, iż w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania, a w konsekwencji wydać decyzji, zatem decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 2 czerwca 1999 r. rażąco naruszała prawo art. 156 § 1 pkt 2 kpa, na co nie zwrócił uwagi organ nadzorczy prowadzący postępowanie o stwierdzenie jej nieważności. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. 1) art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez podjęcie zaskarżonego orzeczenia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i całości zgromadzonego przez organ materiału dowodowego uwzględnionego w uzasadnieniu decyzji Ministra Infrastruktury; 2) art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, że w okolicznościach niniejszej sprawy, kwestionowana decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 2 czerwca 1999 r. jest obarczona wadą nieważności; 3) art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 202 § 2 ustawy poprzez zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego na rzecz każdego skarżącego z osobna w sytuacji wniesienia jednej wspólnej skargi; 4) 205 § 2 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348) poprzez ustalenie łącznych kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 4.112 zł. w sposób odbiegający od rzeczywistych nakładów pracy pełnomocnika procesowego skarżących. Ponadto organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego tj. art. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż skierowanie decyzji do osoby zmarłej jest - w okolicznościach niniejszej sprawy, rażącym naruszeniem prawa. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż L.R. zmarł w dwa dni po wydaniu decyzji nadzorczej Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 20 kwietnia 1999 r. Mimo to występując z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej w/w decyzją i biorąc w nim udział, żadna ze stron postępowania, w tym również ustawowa spadkobierczyni, nie poinformowała organu o śmierci L.R. - następcy prawnego jednego z byłych właścicieli w/w nieruchomości warszawskiej. Podobnie występując w 2006 r. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w ostatecznej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, adw. J.S., profesjonalny pełnomocnik, nie poinformował organu nadzoru o tej okoliczności. Zdaniem organu, o rażącym naruszeniu prawa w niniejszej sprawie można by mówić jedynie wówczas, gdyby nie ustalenie faktu śmierci L.R. nastąpiło na skutek świadomego działania organu, na skutek jego niedbalstwa i ewidentnych braków w zgromadzony materiale dowodowym, a ponadto gdyby naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Tymczasem analiza całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a nie jedynie jego wybiórcze traktowanie, bezspornie wskazuje na brak uchybień organu w prawidłowym ustaleniu stron postępowania, a tym samym nie wpłynęło to na rozstrzygnięcie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna posiada częściowo usprawiedliwione podstawy . Ocena ta dotyczy zarzutów opisanych w pkt. 2 lit. c –d skargi kasacyjnej. Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji zasądził od organu na rzecz każdego z uczestników postępowania po 257 zł. tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Zgodnie z art. 202 § 1 Ppsa jeżeli po stronie skarżącej występuje kilku uprawnionych w sprawie, zwrot kosztów przysługuje każdemu z nich odpowiednio do udziału w sprawie. Stosownie jednak do § 2 jeżeli uprawnienia lub obowiązki skarżących, o których mowa w § 1, związane z przedmiotem zaskarżenia są wspólne, zwrot kosztów następuje na ich rzecz solidarnie. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją opisaną w art. 202 § 2 Ppsa, gdyż wszyscy uczestnicy postępowania realizują w nim wspólne uprawnienia wynikające z prawa własności do nieruchomości położonej w [..] przy ul. [..]. Określona w art. 202 § 2 Ppsa zasada solidarnego zwrotu kosztów postępowania odnosi się m. in. do zaskarżania decyzji dotyczącej jednej nieruchomości przez kilku jej współwłaścicieli ( komentarz do Ppsa pod redakcją prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego C. H. Beck str. 649 ). W pozostałym natomiast zakresie skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Jak wynika z ustaleń faktycznych poczynionych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, które co do zasady nie zostały zakwestionowane w skardze kasacyjnej decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 2 czerwca 1999r. została skierowana do osoby zmarłej. Tego rodzaju sytuacja była już przedmiotem oceny w orzecznictwie. W wyroku z dnia 27 kwietnia 1983 r., II SA 261/83 NSA stwierdził, że "Skierowanie do osoby zmarłej decyzji zobowiązującej do właściwego zagospodarowania gruntów rolnych stanowi rażące naruszenie prawa i daje podstawę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji przez Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 207 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.". Stanowisko powyższe znalazło następnie swoje potwierdzenie w wyroku NSA z dnia 14 listopada 2001 r., I SA 2462/99, w którym Sąd wyraził pogląd, że "Prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności". Podobnie orzekł NSA również w wyrokach z dnia 20 września 2002 r., I SA 428/01 (niepubl.), z dnia 11 marca 2008 r., I OSK 1959/06 (niepubl.) czy z dnia 30 września 2009 r., I OSK 1429/08 (LEX nr 595138). Trafne zatem jest stanowisko Sądu I instancji, według którego decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 2 czerwca 1999r. dotknięta jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisu, który stwierdzałby, że osoba zmarła nie może być stroną w sprawie, jednak wynika to z samej konstrukcji pojęcia strony (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1996, s. 183) i jej zdolności prawnej, którą ocenia się według przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 k.p.a.). Zdolność prawna osoby fizycznej ustaje z chwilą jej śmierci. Konsekwencją utraty zdolności prawnej jest to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego i wydać decyzji (postanowienia ). Decyzja taka rażąco naruszałaby prawo. Na ocenę o zaistnieniu wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie ma wpływu to, czy organ wiedział o śmierci strony postępowania oraz czy jego niewiedza była zawiniona czy też nie. Powołany przepis w ogóle nie nawiązuje do wiedzy organu o okolicznościach skutkujących nieważnością decyzji. Bez znaczenia jest także podnoszona przez skarżącego kasacyjne okoliczność, że L.R. zmarł 2 dni po wydaniu w/wym. decyzji oraz i to, że następca prawny zmarłego nie powiadomiła organu o jego śmierci. Należy tym miejscu przypomnieć, że to organ jest zobowiązany ustalić występujące w sprawie strony postępowania. W tej sytuacji Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 21 października 2009r, którymi odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji, pomimo że została skierowana do osoby zmarłej, nie naruszył art. 156 § 1 pkt. 2 Kpa. Sąd nie mógł tez naruszyć art. 133 § 1 Ppsa.. Jak powiedziano to wcześniej dla oceny dokonanej przez Sąd I instancji pozostaje bez wpływu to, ze na etapie postępowania prowadzonego w 1999r. żadna ze stron nie powiadomiła organu o zgonie L.R., mimo że są to osoby z nim spokrewnione .Identyczne należy ocenić fakt niepowiadomienia przez adw. J.S. organu o śmierci strony w 2006r. Wszystkie te okoliczności nie konwalidują decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, ponieważ skutek w postaci rażącego naruszenia prawa następuje niezależnie od okoliczności na jakie powołuje się skarga kasacyjna. Nietrafny jest zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt. 2 Ppsa, ponieważ Sąd nie stosował tego przepisu, podczas gdy stosował art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c Ppsa. . Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 Ppsa i art. 184 Ppsa orzekł jak w sentencji.