II OSK 169/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1100/11 w sprawie ze skargi M. N. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego M. N. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 27 października 2011 r., IV SA/Wa 1100/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (zwany dalej "WSA") - po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. N. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (zwanego dalej "GDOŚ") z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. (zwanego dalej "RDOŚ") z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] i zasądził od GDOŚ na rzecz skarżącego M. N. kwotę 340 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem z dnia 26 maja 2010 r., znak: [...] "Urząd Gminy P." wystąpił do RDOŚ o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy działki oznaczonej numerem geodezyjnym [...], położonej w obrębie [...], gmina P. dla inwestycji polegającej na budowie budynku tiiurowo-socjalno-sanitarnego, budynku magazynowego na sprzęt wodny oraz wiaty z zadaszeniem na sprzęt wodny. Ww. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. RDOŚ odmówił uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że planowana inwestycja położona jest na terenie [...] Parku Krajobrazowego (zwanego dalej: "[...] PK"), w granicach którego obowiązują przepisy rozporządzenia Nr 9 Wojewody [...] (zwanego dalej "wojewodą") z dnia 26 stycznia 2006 r. w sprawie [...] PK (Dz. U. Woj. [...]. Nr 20, poz. 506 - zwanego dalej "rozporządzeniem"), oraz na obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "[...] " (kod: [...]). RDOŚ zaznaczył, że zamierzona inwestycja jest sprzeczna z celami ochrony przyrody [...]PK, bowiem jej realizacja naruszy zakazy ww. rozporządzenia dotyczące: 1) niszczenia miejsc rozrodu oraz tarlisk i złożonej ikry; 2) likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nawodnych; oraz 3) budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Odnosząc się do odstępstwa od zakazu zawartego w § 3 pkt 7 rozporządzenia RDOŚ wskazał, że z uwagi na opinię Dyrektora [...] PK który nie uwzględnił w Projekcie Zagospodarowania Szlaku [...] omawianej inwestycji, nie można uznać wyłączeń zawartych w przywołanym przepisie. Na powyższe postanowienie w imieniu inwestora - M. N. - zażalenie złożyła adwokat - A. P. - podnosząc zarzuty: 1) naruszenia art. 60 ust. 1a w związku z art. 53 ust. 5c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zmianami - zwanej dalej "upzp") w związku z art. 57 § 5 pkt 2 i art. 125 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (ówcześnie obowiązujący tekst jednolity ustawy: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zmianami - zwanej dalej "kpa") poprzez wyrażenie stanowiska w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji po upływie terminu 21 dni; 2) naruszenia art. 7 i 77 kpa poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy i oparcie się wyłącznie na opinii Dyrektora [...] PK, przy jednoczesnym braku poczynienia własnych ustaleń odnośnie wpływu planowanej inwestycji na środowisko; 3) naruszenia art. 17 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r.o ochronie przyrody (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zmianami - zwanej dalej "uop"), art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zmianami - zwanej dalej "Konstytucją") w kontekście hierarchii źródeł prawa, poprzez uznanie, że projekt Zagospodarowania Szlaku [...] może ograniczać przepisy upzp oraz przepisy rozporządzenia, w ten sposób że nie pozwala uwzględniać wyłączeń określonych w § 3 pkt 7 rozporządzenia dopuszczających budowę w odległości 100 m od brzegu rzeki obiektów służących turystyce wodnej; 4) naruszenia art. 106 kpa w związku z art. 53 ust. 4 upzp poprzez wykroczenie poza ustawowo oznaczony zakres uzgodnienia; 5) naruszenia art. 33 ust. 1 uop i § 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz. U. Nr 229, poz. 2313 ze zmianami) poprzez brak wskazania, że planowana inwestycja pogorszy w sposób znaczący stan siedlisk chronionych gatunków ptaków (bociana białego i derkacza) bądź wpłynie negatywnie na ich populację; 6) dotyczące nieuzasadnionej zmiany oceny wpływu inwestycji na środowisko w porównaniu ze stanowiskiem zawartym w sprawie nr [...]; a także 7) dotyczące błędnego ustalenie, że powstanie inwestycji jest sprzeczne z celami parku krajobrazowego oraz że naruszy zakazy określone w § 3 pkt 2, 3 i 7 rozporządzenia. Postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. GDOŚ utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie RDOŚ. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 5c upzp GDOŚ uznał, że wskazany tam 21-dniowy termin jest terminem nieprzekraczalnym (zawitym) i postanowienie organu uzgadniającego powinno zapaść w trakcie jego trwania, bez możliwości jego wydłużenia ze względu na konieczność dokonania niezbędnych czynności wyjaśniających. Jednocześnie wskazał, iż przepis ten ma charakter dyscyplinujący organ uzgadniający ze skutkiem możliwości skorzystania przez organ główny (wydający decyzję o warunkach zabudowy) z jego milczenia poprzez wydanie decyzji bez pisemnego wyrażenia stanowiska w sprawie. Upzp w przypadku opracowywania projektu decyzji o warunkach zabudowy na terenie obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody (z wyjątkiem parków narodowych) wymaga od organu głównego uzgodnienia treści opracowywanego projektu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Uzgodnienie to ma zapewnić zagwarantowanie, że inwestycja, dla której przygotowuje się projekt zabudowy będzie zgodna z przepisami uop i aktami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie. W sytuacji więc, gdy organ główny nie korzysta z prawa do wydania decyzji bez pisemnego stanowiska organu ochrony przyrody, nie ma podstaw do zaniechania obowiązku wypowiedzenia się w sprawie legalności opracowywanego projektu decyzji w zakresie ochrony przyrody. Dalej GDOŚ wskazał, iż zakres uzgodnień z RDOŚ zdeterminowany jest zakresem kompetencji tego organu, wynikającym z art. 53 ust. 4 pkt 8 upzp, przy czym jedynymi przepisami z zakresu ochrony przyrody odnośnie przedmiotowego w sprawie obszaru są uop oraz rozporządzenie. W związku z powyższym, za pozbawione podstaw prawnych należy uznać powoływanie się przez RDOŚ, przy rozpatrywaniu możliwości zastosowania odstępstwa od zastosowania zakazu z § 3 pkt 7 rozporządzenia na ustalenia Projektu Zagospodarowania Szlaku [...], w ramach którego wyznaczono miejsca noclegowe, biwakowania oraz wodowania i odbioru kajaków na rzece Krutyni w granicach [...]PK. Jednak, zdaniem GDOŚ, budynek biurowo-socjalno-gospodarczy nie spełnia przesłanki zawartej w ostatniej części § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, bowiem nie jest bezpośrednio związany z turystyką wodną i - mimo ww. błędów RDOŚ - powoduje to, że postanowienie organu pierwszej instancji ostatecznie należy uznać za zasadne. W skardze na powyższe postanowienie M. N. wniósł o jego uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Skarżący wskazał, że skoro RDOŚ wyraził swoje stanowisko po upływie ww. terminu, należało przyjąć, iż uzgodnił tę decyzję, czego organ drugiej instancji zaniechał, dopuszczając się tym samym naruszenia prawa. W dalszej części skargi wskazano, iż błędne jest stanowisko GDOŚ odnośnie budynku biurowo-socjalno-sanitarnego. Nadto, zdaniem skarżącego, nie sposób przyjąć, że do prowadzenia turystyki wodnej (w okolicznościach tej sprawy - kajakowej) nie jest niezbędne pomieszczenie biurowo-socjalno-sanitame. W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Rozpoznając sprawę WSA stwierdził, że zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie RDOŚ z dnia [...] czerwca 2010 r. wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy. WSA wskazał, że termin wskazany w art. 53 ust. 5c upzp jest terminem zawitym (nieprzywracalnym). Postanowienie organu uzgadniającego powinno zatem zapaść w trakcie trwania tego terminu, bez możliwości jego wydłużenia, czy przywrócenia ze względu na konieczność dokonania niezbędnych czynności wyjaśniających. Po upływie terminu, o którym mowa w art. 53 ust. 5c upzp regionalny dyrektor ochrony środowiska nie ma podstaw prawnych do wyrażenia stanowiska w trybie art. 53 ust. 4 pkt 8 upzp. Tym samym, co wynika wprost z akt administracyjnych sprawy, RDOŚ uchybił terminowi, o którym mowa w art. 53 ust. 5c upzp, bowiem projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, przekazany przez wójta, wpłynął do organu uzgadniającego w dniu 31 maja 2010 r., natomiast postanowienie RDOŚ o odmowie uzgodnienia ww. projektu decyzji wydane zostało w dniu [...] czerwca 2010 r. (doręczone inwestorowi w dniu 2 lipca 2010 r.). Tak więc z uwagi na upływ 21-dniowego terminu od dnia otrzymania projektu decyzji RDOŚ nie miał podstaw prawnych do wydania postanowienia w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, bowiem niewyrażenie stanowiska w ww. terminie uznaje się za uzgodnienie decyzji. Wnosząc skargę kasacyjną od powyższego wyroku pełnomocnik GDOŚ zaskarżył go i zażądał jego uchylenia w całości i przekazania sprawy WSA do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenia, na podstawie art. 203 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ówcześnie obowiązujący tekst: Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami - zwanej dalej "ppsa"), kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 53 ust. 5c upzp przez uznanie, że po upływie 21-dniowego terminu od otrzymania do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy przez RDOŚ, w sytuacji gdy przed wydaniem postanowienia w sprawie uzgodnienia wymagane było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, co spowodowało że niemożliwym było zajęcie stanowiska w terminie określonym w upzp, organ ten nie miał podstaw prawnych do wydania postanowienia w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu podano, że zaprezentowane przez WSA argumenty wskazują jednoznacznie, iż w procesie kontroli postanowienia GDOŚ Sąd pierwszej instancji, rozważając zasadność zarzutu skarżącego w zakresie naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa poprzez utrzymanie w mocy postanowienia RDOŚ jako wydanego po upływie 21-dniowego terminu, o którym mowa w art. 53 ust. 5c upzp, dokonał tej oceny w oparciu o literalne brzmienie ww. przepisu, przyjmując, że z uwagi na materialny charakter terminu tam wskazanego nie podlega on przywróceniu po jego upływie, co ma taki skutek, że regionalny dyrektor traci uprawnienie do działania w ramach procedury uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie autora skargi kasacyjnej WSA, ustalając znaczenie omawianego przepisu dla stanu faktycznego i prawnego zaistniałego w przeprowadzonym postępowaniu uzgadniającym projekt decyzji o warunkach zabudowy, bezzasadnie uznał, że przepis ten nie pozostawia w tym względzie żadnych wątpliwości, gdy tymczasem pozostałe przepisy stanowiące podstawę działania RDOŚ w ramach uzgodnienia projektowanej decyzji o warunkach zabudowy, tj. przepisy z zakresu ochrony przyrody, § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 upzp w powiązaniu z zasadami wynikającymi z art. 2 Konstytucji, stanowią pewną całość i nakazywałyby odwołać się do wykładni funkcjonalnej, rozważając czy w zaistniałym stanie faktycznym, tj. po upływie 21-dniowego terminu do wypowiedzenia sie w sprawie, RDOŚ pozbawiony został z mocy ustawy swoich kompetencji w ramach procedury uzgodnieniowej w danej sprawie. Odpowiadając na skargę kasacyjną pełnomocnik M. N. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz M. N. poniesionych przez niego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Zdaniem strony skarżącej, skarga kasacyjna wniesiona przez GDOŚ stanowi jedynie nieuzasadnioną polemikę z prawidłowo wydanym orzeczeniem WSA. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, gdyż WSA, zaskarżonym wyrokiem nie dopuścił się zarzucanej mu obrazy przepisów prawa. Dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia przepisów art. 53 ust. 5c upzp nie budzi żadnych wątpliwości ani zastrzeżeń, stąd też NSA uznaje ją za własną. Porządkująco należy jedynie wskazać, że ww. przepis upzp ma charakter szczególny w stosunku do uregulowań kpa a konkretnie art. 106 § 3 i § 6 kpa i jego treść w sposób 5 jednoznaczny wskazuje na to, że wskazany tam 21-dniowy termin jest terminem nieprzekraczalnym a postanowienie organu uzgadniającego powinno zapaść w trakcie jego trwania, bez możliwości jego wydłużenia, nawet ze względu na konieczność dokonania niezbędnych czynności wyjaśniających. Innymi słowy, w myśl art. 53 ust. 5c upzp niewyrażenie stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji, o której mowa w art. 60 ust. 1 upzp przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska uznaje się za uzgodnienie decyzji. Zdaniem NSA, wobec jasnej, niepozostawiającej pola do innej niż językowa, interpretacji ww. przepisów upzp, nie tylko bezcelowym, ale także nielegalnym byłoby sięganie po inne niż językowe instrumenty interpretacyjne, jak chciałby to czynić autor skargi kasacyjnej. Przecież, co słusznie podniesiono w odpowiedzi na skargę kasacyjną, "doszłoby bowiem [wtedy - przyp. NSA] do podważania pewności całego systemu prawa i zaufania obywateli do obowiązujących przepisów". Wreszcie całkowicie chybiony jest także argument GDOŚ, iż "stanowisko Sądu pozbawia organ możliwości realizacji ustawowych zadań, do których został ustanowiony. Skutkiem takiej oceny jest dopuszczenie do realizacji inwestycji, która w sposób oczywisty narusza przepisy, mające na celu ochronę wartości chronionych ustawowo, pozbawiając tym samym ich ochrony i co z kolei prowadzi do uszczuplenia tych szczególnych wartości na danym terenie, które jak należy zaznaczyć - są nie do odtworzenia.". NSA podkreśla, że konstytucyjną rolą sądów administracyjnych jest kontrola działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie, a więc pod kątem legalności tych działań. Sądy administracyjne oceniają więc zgodność działania (bezczynności czy przewlekłości działania) organów administracji publicznej z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa i nie mają możliwości zastępować ustawodawcy w tworzeniu prawa, a jedynie nadzorują jego przestrzeganie. Tym samym, w sytuacji gdy w ustawie ustawodawca ustanowił jasny, niepozostawiający wątpliwości przepis prawa, tak organy administracji (w tym RDOŚ i GDOŚ), jak i Sądy (w tym WSA i NSA) muszą te przepisy respektować, a nie podważać wolę prawodawcy ze względu na nieudolność organów, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Biorąc powyższe pod uwagę NSA na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie 204 pkt 2 ppsa.