IV SA/Gl 68/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2011 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w D. z dnia [...] r. nr [...]. Decyzją Nr [...] z dnia [...] Komendant Miejski Policji w D. odmówił funkcjonariuszowi Policji G. K. przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Wnioskodawca zwrócił się bowiem w dniu [...] o przyznanie mu tego świadczenia ze względu na długość jego przejazdu z miejscowości, w której zamieszkiwał, a to z O., do D., w której pełni służbę. Według wnioskodawcy czas trwania jego przejazdu w obie strony przekracza dwie godziny, co uzasadnia konieczność przyznania mu równoważnika pieniężnego. Udokumentował swoje twierdzenia zaświadczeniem z ZKG O., przewoźnika obsługującego trasę O.-S. oraz KZKGOP, przewoźnika obsługującego trasę S.-D. Zaznaczył również, iż w przypadku pełnienia służby na zmianie od godziny 14.00 do 22.00 nie ma możliwości dojazdu do miejsca zamieszkania i ze S. zabiera go żona prywatnym środkiem transportu lub korzysta z transportu oferowanego mu przez kolegów. Organ, powołując się na definicję pojęcia "miejscowość pobliska" zawartą w art. 88 ust. 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (tekst jednolity Dz. U. z 2007r. nr 43 poz. 277 ze zm.) wskazał wnioskodawcy inne możliwości dojazdu do miejsca pełnienia służby i do miejsca zamieszkania wykazując, iż czas trwania podróży nie przekracza dwóch godzin, a zatem brak podstaw do przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. G. K. odwołał się od wydanej przez organ I instancji decyzji wykazując, iż przedstawiona w jej uzasadnieniu możliwość dojazdu do miejsca pełnienia służby i miejsca zamieszkania nie uwzględnia najdogodniejszych dla niego środków transportu i przystanków położonych najbliżej jego miejsca zamieszkania. Wskutek wniesionego przez funkcjonariusza odwołania sprawa rozpatrzona został przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w K., który decyzją Nr [...] z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję przekazując sprawę do jej ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano na uchybienia formalne, a to naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, nieprawidłowe podpisanej decyzji, dokonanie ustaleń na podstawie nieobowiązującego druku oświadczenia, a także brak sprecyzowania okresu, którego dotyczy odmowa przyznania żądanego świadczenia. W ponownym postępowaniu Komendant Miejski Policji w D. dokonał analizy rozkładu jazdy pociągów w obie strony na trasie O. dworzec PKP – D. S. dworzec PKP oraz autobusów pozwalających na dojazd na trasie D. S.- D. wykazując, iż łączny czas przejazdu pociągiem i autobusem w obie strony nie przekracza dwóch godzin. Wskazano, iż w przypadku pełnienia służby na drugiej zmianie funkcjonariusz nie może dojechać do miejscowości O., gdyż po godzinie 22.00 nie ma połączenie środkami komunikacji miejscowej pomiędzy D., a O. Przyjęto zatem, jako środek transportu, samochód osobowy wyliczając, iż czas podróży wyniesie w takim przypadku 33 minut. Na podstawie zebranego materiału dowodowego wydana została przez Komendanta Miejskiego Policji w D. decyzja z dnia [...] Nr[...], w której działając na podstawie art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy o Policji w związku z w 1 ust. 1 oraz § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ( Dz. U. Nr 100 poz. 918 z późn. zm.). W decyzji tej odmówiono funkcjonariuszowi przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Przedstawiając stan faktyczny sprawy organ zwrócił uwagę, iż wnioskodawca występując w dniu [...] z raportem w sprawie przyznania mu równoważnika pieniężnego pełni służbę w Komendzie Miejskiej Policji w D. od [...] a funkcjonariuszem w służbie stałej mianowany został z dniem [...] Wskazano, iż funkcjonariusz zamieszkuje w O. przy ul.[...], a pomiędzy tą miejscowością, a miejscem pełnienia służby istnieje bezpośredni środek publicznego transportu zbiorowego, jakim jest pociąg. Czas przejazdu tym środkiem transportu nie przekracza 30 minut w jedną stronę. Organ powołał się na przeprowadzoną w toku postępowania analizę czasu przejazdów funkcjonariusza z O. do D. i z powrotem z uwzględnieniem przystanków położonych najbliżej miejsca zamieszkania i pełnienia służby oraz dostępnych środków komunikacji miejskiej. Ustalono nadto, że odległość pomiędzy miejscem zamieszkania wnioskodawcy, a dworcem PKP w O. funkcjonariusz może pokonać w 20 minut (2,0 km). Następnie skorzystać on może z pociągu, którego czas przejazdu na trasie O.–D. S. wynosi 29 minut. Ze stacji PKP w D. S. kursuje autobus linii nr[...], którego czas przejazdu do przystanku w D. w pobliży miejsca wykonywania służby wynosi 12 minut. Czas przejścia z tego przystanku do budynku Komendy Miejskiej w D. obliczony został jako 13 minut (1 km). Przedstawiono również szczegółowo czas i sposób podróży powrotnej przy użyciu takich samych środków transportu publicznego. W konsekwencji przyjęto, że czas dojazdu wnioskodawcy środkami publicznego transportu zbiorowego z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem wraz z przesiadkami, zgodnie z rozkładem jazdy, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, do której policjant dojeżdża oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe wynosi 56 minut. Mając powyższe ustalenia na względzie, odwołując się do brzmienia art. 88 ust. 4 ustawy o Policji organ uznał, iż miejscowość, w której zamieszkuje funkcjonariusz jest miejscowością pobliską w rozumieniu wskazanego przepisu. Zachodzą tym samym przesłanki merytoryczne, które jednoznacznie pozbawiają funkcjonariusza prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Uznano równocześnie, iż G. K. nie spełnia ustawowych warunków do przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej od dnia wstąpienia do służby stałej tj. od dnia [...] W odwołaniu od opisanej decyzji G. K. powołując się na przedstawioną przez siebie dokumentację podtrzymał dotychczasowo prezentowane stanowisko wywodząc, iż czas jego przejazdu z O., gdzie zamieszkuje do Komendy Miejskiej w D. i z powrotem wynosi 212 minut, a w przypadku pełnienia służby od godziny 14.00 130 minut, jednakże dojeżdża wtedy wyłącznie do miejscowości S. Podtrzymał również, iż korzysta z komunikacji ZKG O. i KZKGOP, a przystanek położony najbliżej jego miejsca zamieszkania to przystanek autobusowy O. – ul.[...]. W przypadku drogi powrotnej najbliżej położonym przystankiem miejsca pełnienia służby jest przystanek autobusowy[...]. Nie zgodził się ze stanowiskiem organu, co do tego, iż stacja PKP O. jest przystankiem położonym najbliżej jego miejsca zamieszkania, gdyż jest to odległość 2 km, a przystanek autobusowy, z którego odjeżdża do pracy odległy jest jedynie 300 metrów od jego miejsca zamieszkania i czas dojścia do niego to 1 minuta. Stacja D. S. oddalona jest od miejsca pełnienia służby o 7 km, a przystanek [...], z którego korzysta jedynie około 1 km. Zauważył, iż proponowany przez organ sposób dojazdu do pracy i z powrotem znacznie wydłuża jego czas pozostawania poza miejscem zamieszkania, a nadto podnosi koszty dojazdu w postaci trzech biletów miesięcznych, z których tylko za jeden mogłyby być zwrócone mu koszty. Powołując się na treść art. 88 ust. 4 ustawy o Policji wskazał, iż odpowiada tej regulacji jego odjazd do pracy z położonego najbliżej miejsca zamieszkania przystanku O. – [...] i odjazd do domu z przystanku położonego najbliżej miejsca pełnienia służby, a więc przystanek autobusowy [...]. Odwołujący podniósł, iż w zaskarżonej decyzji nie określono dokładnie godzin jego dojazdu do i ze służby z uwzględnieniem czasu pełnienia służby. Przedstawione możliwości dotyczą bowiem, zdaniem odwołującego, zmiany od godziny 8.00 oraz dojazdu na zmianę od godziny 16.00. Nie ustosunkowano się do jego powrotu ze zmiany od godziny 16.00 do 22.00 oraz w innych godzinach pełnienia służby. Funkcjonariusz odniósł się do sytuacji znanych mu osób z okolic O., które jego zdaniem pobierają równoważnik za brak lokalu mieszkalnego, pomimo, iż lokal taki posiadają. Osoby te korzystają z transportu autobusowego i nie jeżdżą pociągami. Komendant Wojewódzki Policji w K. decyzją Nr [...] z dnia [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 92 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 4 i art. 97 ust. 5 ustawy o Policji w związku z § 1 ust. 1 oraz § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100 poz. 918 z późn. zm.) utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygniecie organu I instancji. W ramach ustaleń faktycznych zwrócono uwagę, iż odwołujący pełni służbę w systemie zmianowym w godzinach od 8.00 do 16.00 i 14.00 do 22.00 oraz sporadycznie w innych godzinach. Komendant Wojewódzki Policji przytoczył prezentowane przez funkcjonariusza stanowisko i podał, iż w przypadku dojazdu na zmianę od godziny 8.00 korzysta on z autobusu z ul. [...] do S. odjeżdżającego o godz. 6.09 i autobusu ze S. do D. z godziny 6.56 przyjeżdżającego o godz. 7.45. W powrotnej drodze korzysta z autobusu z przystanku D. z godziny 17.57, a następnie wsiada w S. do autobusu o godz. 18.30 przyjeżdżając do O.- ul. [...] na godzinę 19.35. W przypadku drugiej zmiany wyjeżdża z O. o godzinie 10.35 z przesiadką w S. o godz. 11.48 dojeżdżając do D. na godzinę 12.37. W drodze powrotnej może natomiast dojechać wyłącznie do S., gdzie po 22.00 nie ma już połączeń z miejscowością, w której zamieszkuje. Organ odwoławczy, powołując się na stanowisko sądów administracyjnych (przywołano wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26 listopada 2008r. sygn. akt II SA/Bd 685/08 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2009r. sygn. akt I OSK 366/09) podkreślił, iż oceniając kwestie dojazdu do i ze służby nie można pominąć przesłanki dogodności dojazdu, a interpretacja czasu dojazdu nie może być dokonana w oderwaniu od czasu pełnienia służby przez policjanta. Pojęcie czasu dojazdu użyte w definicji "miejscowości pobliskiej" powinno natomiast uwzględniać najdogodniejsze dla policjanta połączenie w powiązaniu z godzinami jego służby, tak aby czas pozostawania poza miejscem zamieszkania był jak najkrótszy. Godziny wyjazdu i godziny przyjazdu z określonego przystanku muszą być powiązane z godzinami rozpoczęcia i zakończenia służby w taki sposób, żeby ewentualnie wyeliminować zbędny czas oczekiwania na podróż przed rozpoczęciem służby lub po jej zakończeniu Organ dokonał zatem analizy przedstawiony w aktach sprawy plan dojazdu funkcjonariusza do i ze służby na I i II zmianę. Zauważono, iż w przypadku sugerowanego przez organ rodzaju transportu odwołujący dojeżdżający na godzinę 8.00 dojść musiałby około 2 km na dworzec PKP w O., gdzie korzystałby z pociągu o godz. 6.19 do D., gdzie dojeżdżałby o godz. 6.48, a stamtąd o godz. 7.10 przesiadałby się do autobusu dojeżdżającego do D. ul. [...]o godzinie 7.22 i pieszo dochodziłby do budynku Komendy Policji na godzinę 7.35. Powrót ze służby kończącej się o godzinie 16.00 wymagałby od odwołującego skorzystania z autobusu odjeżdżającego z [...] w D. o godz.17.08, a następnie z pociągu odjeżdżającego z D. o godz. 17.35. Po przyjeździe na dworzec PKP w O. o godz. 18.02 wskazano funkcjonariuszowi możliwość dojazdu do przystanku[...], znajdującego się w pobliżu jego miejsca zamieszkania. W przypadku pełnienia służby na drugą zmianę dojazd tożsamymi, co na pierwszą zmianę środkami transportu, rozpoczynałby się o godzinie 12.19 pociągiem do D., a następnie autobusem o godzinie 13.03 do D. ul. [...] oraz piesze dojście na godzinę 13.22. Rozpatrując możliwości powrotu funkcjonariusza ze służby odbywającej się na drugiej zmianie organ zauważył, iż brak jest połączeń środkami komunikacji miejskiej między D. i O. po godzinie 22.00 i powołano się na złożone przez odwołującego oświadczenie do protokołu. W oświadczeniu tym funkcjonariusz wskazał, iż w przypadku powrotu z II zmiany korzysta z własnego środka lokomocji lub korzysta z możliwości powrotu samochodami innych funkcjonariuszy. Podsumowując przedstawiony plan dojazdu Komendant Wojewódzki Policji stwierdził, iż ogólny czas dojazdu do służby, biorąc pod uwagę dojazd w obrębie miejscowości, w której funkcjonariusz mieszka i miejscowości, w której pełni służbę oraz czas oczekiwania na kolejne środki lokomocji, bez dojścia do i z budynku Komendy wynosi 56 minut w propozycji podanej przez organ I instancji oraz 121 minut w wersji podanej przez funkcjonariusza. Komendant Wojewódzki Policji stwierdził, wbrew stanowisku odwołującego, iż przystanek, z którego korzysta funkcjonariusz, a to O. nie jest przystankiem położonym najbliżej jego miejsca zamieszkania, gdyż w drodze z miejsca pełnienia służby po pierwszej zmianie dojeżdża on ze S. autobusem na przystanek O., a następnie przesiada się na autobus innej linii, którym dojeżdża do miejsca zamieszkania. Podobnie przedstawia się sytuacja dojazdu na drugą zmianę, gdyż z przystanku przy ul. [...] funkcjonariusz nie posiada bezpośredniego środka transportu do S. i musi przesiadać się. Także powrót z drugiej zmiany nie jest możliwy ze S. do O. Uznano, iż podróż kilkoma środkami komunikacji sugerowana przez odwołującego nie przyspiesza jej czasu, a wręcz sprawia, że pozostaje on dłużej poza miejscem zamieszkania. Uznano, że wygodniejszym i szybszym środkiem lokomocji jest dla odwołującego pociąg, którym może on dojechać do D., tym bardziej, że do dworca PKP w O. policjant może dojść pieszo. Mimo konieczności skorzystania z przejazdu autobusem z D. do miejsca pełnienia służby proponowany plan podróży jest krótszy niż przedstawiony przez niego. Podkreślono, iż przy ocenie prawa odwołującego do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego uwzględniono godziny rozpoczęcia i zakończenia służby, usytuowanie przystanków autobusowych i dworców PKP, rozkład jazdy pociągów i autobusów, jak również dogodność dojazdu tak, by ewentualnie wyeliminować zbędny czas podróżowania i oczekiwania na podróż przed rozpoczęciem służby lub po jej zakończeniu. Reasumując organ odwoławczy uznał, że G. K. nie posiada uprawnień do przyznania mu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, gdyż dojeżdża z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby w czasie nieprzekraczającym dwóch godzin. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego G. K. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji zarzucił organowi naruszenie procedury, a to art. 6 k.p.a. poprzez oparcie decyzji na zupełnie dowolnej i nieuprawnionej wykładni przepisów art. 88 ust. 4 oraz 92 ust. 1 ustawy o Policji i pominięcie wskazówek interpretacyjnych zawartych w orzecznictwie sądów administracyjnych, art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez uznanie, iż brak połączeń środkami komunikacji publicznej pomiędzy D. a O. po godzinie 22.00 nie jest równoznaczny z tym, że dojazd tymi środkami trwa ponad 2 godziny, a tym samym uzasadnia wniosek skarżącego, art. 107 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, co miało wpływ na wynik postępowania oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji w sytuacji, gdy należało tę decyzję uchylić i orzec, co do istoty sprawy poprzez ustalenie prawa skarżącego do równoważnika pieniężnego. Uzasadniając postawione zarzuty skarżący zauważył, iż pełni służbę w godzinach popołudniowych i nocnych nie incydentalnie, a w większości przypadków. Podniósł, iż ustalenia organu w zakresie braku połączeń po godzinie 22.00 pomiędzy D., a O. musza być potraktowane, jako swoisty skrót myślowy, bowiem połączenie takie istnieje lecz wymaga od skarżącego ponad ośmiogodzinnego oczekiwania na środek transportu. Tym samym, według skarżącego, przejazd trwa ponad 2 godziny, co pozwala na przyznanie mu wnioskowanego równoważnika W ramach polemiki z organem, co do wyboru środka transportu oraz przystanku, który miałby być uznany za najbliższy jego miejsca zamieszkania skarżący powołał się na stanowisko sądów administracyjnych stwierdzające, iż pojęcie czasu dojazdu, użyte w definicji miejscowości pobliskiej powinno uwzględniać najdogodniejsze dla policjanta połączenia w powiązaniu z godzinami służby, tak aby czas pozostawania poza miejscem zamieszkania był jak najkrótszy. W aspekcie tego stanowiska zarzucił organowi, iż nieprawidłowo dokonał wyboru przystanku najbliższego miejsca zamieszkania skarżącego uznając za taki przystanek O. odległy od miejsca zamieszkania skarżącego o 2,8 km,. Natomiast przystanek autobusowy, z którego korzysta skarżący oddalony jest od jego miejsca zamieszkania tylko o 300 metrów. Dotarcie do [...] w O. nie spełnia nadto, zdaniem skarżącego, przesłanki dogodności, gdyż wymaga pokonania piechotą odległości ponad dwóch kilometrów niezależnie od pory roku, a także powoduje konieczność opuszczenia miejsca zamieszkania o 20 minut wcześniej a na rozpoczęcie służby musiałby oczekiwać 25 minut w przypadku pierwszej zmiany i 48 minut w przypadku drugiej zmiany. Również po zakończeniu służby o godzinie 16.00 czas oczekiwania na możliwe połączenie przekraczałby godzinę. Do skargi załączono kserokopie grafików służby z okresu od stycznia do listopada 2010r. W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie organ podtrzymał prezentowane w toku postępowania stanowisko nie podzielając zarzutów skargi. Zwrócono uwagę, iż na 188 służb pełnionych przez skarżącego w okresie od [...] do [...]pełnił on 59 służb na pierwszą zmianę, 58 służb na drugą zmianę, a pozostałe 71 rozpoczynało się w różnych godzinach pomiędzy 6.00, a 22.30. Zdaniem organu możliwości dojazdu na służbę w tych porach nie różnią się zasadniczo od warunków i okoliczności przeanalizowanych przy dojeździe skarżącego na pierwszą i drugą zmianę. Zauważono, iż nie można uznać za przystanek najbliższy miejsca zamieszkania taki, z którego policjant dojeżdża do innego przystanku ale w obrębie miejscowości swego miejsca zamieszkania lub wykonywania obowiązków służbowych. Zwrócono także uwagę, iż w przypadku korzystania z środków transportu sugerowanych przez organ skarżący pozostaje krócej poza miejscem zamieszkania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Przepis art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stanowi, że sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 145 § 1 tej ustawy Sąd stwierdzając naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik prawy uwzględnia skargę inicjującą postępowanie kontrolne i uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wykazała, że decyzja ta narusza prawo w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie prowadzone przez organy Policji dotyczyło równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przewidzianego dla funkcjonariusza Policji, jako ekwiwalent za niezaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Po myśli art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (tekst jednolity Dz. U. z 2007r. Nr 43 poz. 277) policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. W przypadku braku lokalu mieszkalnego położonego zgodnie z zapisem art. 88 ust. 1 ustawy o Policji funkcjonariuszowi służbie stałej przysługuje prawo do równoważnika pieniężnego (art. 92 ustawy). Jak wynika z przywołanych regulacji prawnych funkcjonariuszowi policji przyznany został przywilej w postaci uprawnienia do zamieszkiwania (względnie pieniężnego ekwiwalentu za bark takiej możliwości) w pobliżu miejsca wykonywania służby, a więc w tej samej miejscowości albo w miejscowości określonej przez ustawodawcę, jako "miejscowość pobliska". Ratio takiego unormowania jest bezsprzecznie stworzenie należytych warunków do właściwego wykonywania obowiązków służbowych funkcjonariusza. W celu uniknięcia wątpliwości interpretacyjnych ustawodawca zamieścił w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji definicję legalną tego określenia. Zgodnie z jej brzmieniem, "miejscowością pobliską" jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Z przytoczonej definicji wynika niewątpliwie, iż o zakwalifikowaniu miejsca zamieszkania funkcjonariusza, jako miejscowości pobliskiej, przesądza niezbędny czas, jaki poświęcić musi funkcjonariusz na dojazd do i z miejsca pełnienia służby środkami publicznego transportu zbiorowego. W ramach stosowania przedstawionej regulacji w praktyce organów Policji, a także sądów administracyjnych wykształciły się wskazania interpretacyjne (zauważone zresztą w niniejszej sprawie przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w K.) odnoszące się do cech, jakim odpowiadać powinien dojazd policjanta na służbę, a po jej zakończeniu, do miejsca zamieszkania. Sądy przyjęły jako bezsporne, iż powinnno to być najdogodniejsze dla policjanta połączenie w powiązaniu z godzinami służby, tak by czas pozostawania poza miejscem zamieszkania był jak najkrótszy. Sugerowano, by godziny wyjazdu i godziny przyjazdu z określonego przystanku były powiązane z godzinami rozpoczęcia i zakończenia służby w taki sposób, aby ewentualnie wyeliminować zbędny czas oczekiwania na rozpoczęcie służby, a po jej zakończeniu - zbędny czas oczekiwania na podróż do miejsca zamieszkania (przykładowo por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sygn. akt III SA/Kr 1007/00 z dnia 21 luty z publ. w internetowej bazie orzeczeń NSA lub Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie sygn. akt SA/Sz 1030/03 z dnia 27 kwietnia 2005 r. publ. LEX nr 300551). Przedstawiona interpretacja wydaje się pozostawać w zgodzie z celem przyznania funkcjonariuszowi Policji szczególnego uprawnienia do zamieszkania w pobliżu wykonywania służby, a zatem również z celem przyznania ekwiwalentu z tytułu niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Zauważyć należy, iż służba, w jakiej pozostaje skarżący łączy się z wysokim stopniem dyspozycyjności i wymogiem gotowości do wykonywania zadań w różnych porach. Nie jest to na ogół praca wykonywana w ośmiogodzinnym systemie, o stałych porach rozpoczynania i zakończenia zadań służbowych. Jak wynika z materiału dowodowego przedstawionego w aktach sprawy skarżący pełni służbę w systemie dwuzmianowym, a wyznaczone zmiany różnią się czasem rozpoczęcia i zakończenia służby. Z wyliczeń organu, dokonanego na podstawie grafików służby wynikało, iż na 188 służb pełnionych od stycznia do [...] 59 rozpoczynało się o godz. 8.00 i kończyło o 16.00, 58 służb zaczynało o godz. 14.00 i kończyło o godz. 22.00. Natomiast pozostałe 71 służb rozpoczynało się o innych godzinach - 6.00, 7.00,13.00,15.00,17.00,20.00,22.00,22.30 i kończyło odpowiednio, po ośmiu godzinach. Przed wydaniem zaskarżonej i utrzymanej nią w mocy decyzji dokonano sprawdzenia możliwości dojazdu skarżącego do miejsca pełnienia służby i jego powrotu do miejsca zamieszkania wyłącznie w odniesieniu do zmian rozpoczynających się o godz. 8.00 i o godz. 16.00. W pozostałych przypadkach organ nie dokonał sprawdzenia możliwych połączeń pomiędzy O. i D., ani też nie rozważył, jaki jest niezbędny czas na pokonanie tych odległości. Zwraca także uwagę Sądu stanowisko organu, jakie zajął w toku analizowania możliwości powrotu skarżącego ze służby rozpoczynanej o godz.16.00. Stwierdzono bowiem w tym przypadku, iż po 22.00 funkcjonariusz nie ma połączenia kolejowego. Nie ma też możliwości przemieszczenia się przy użyciu transportu autobusowego pomiędzy S., a O. Jego powrót do miejsca zamieszkania odbywa się zatem środkami prywatnego transportu, a czas trwania tego przejazdu ustalono na 33 minuty. Odwołując się ponownie do definicji "miejscowości pobliskiej" podkreślić trzeba, że ustawodawca opisując to pojęcie nie odwołał się do środków prywatnego transportu, a nakazał rozważenie czasu dojazdu funkcjonariusza do i ze służby przy uwzględnieniu transportu publicznego. Czas trwania przejazdu do lub z miejsca pełnienia służby prywatnym samochodem nie stanowi przeto faktu prawotwórczego i nie pozwala na ocenę, czy dana miejscowość jest "miejscowością pobliską" w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Niezbędne dla możliwości przyznania funkcjonariuszowi policji w służbie stałej równoważnika pieniężnego, o którym mowa w art. 92 ustawy o Policji, jest natomiast dokonanie obliczenia czasu dojazdu na każdą z pełnionych przez niego służb wyznaczonych grafikiem i czasu niezbędnego dla powrotu do miejsca zamieszkania po odbyciu służby przy użyciu środka transportu publicznego. Tym samym stanowisko organu pozostaje w sprzeczności z brzmieniem definicji legalnej pojęcia "miejscowość pobliska", a wobec braku ustaleń istotnych dla załatwienia sprawy, a to ustaleń w zakresie czasu powrotu skarżącego ze służby publicznymi środkami transportu w przypadku jej odbywania na drugą zmianę, a także w innych godzinach niż 8.00 do 16.00, sprawa rozpatrzona została z naruszeniem przepisów art. 7, art., 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z powyższych względów koniecznym stało się uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej, w wyniku czego organ ponownie rozpatrzy wniosek skarżącego o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia przez niego służby lub w miejscowości pobliskiej. Celem ponownego rozpatrzenia sprawy powinno być ustalenie najdogodniejszych, z punktu widzenia dobra służby, możliwości dojazdu skarżącego do miejsca jej pełnienia w takich porach, jakie wymagane są od niego zgodnie z grafikiem służby oraz możliwości i czasu przejazdu z miejsca służby, po jej zakończeniu, do miejsca zamieszkania. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego najdogodniejszą formą dojazdu dla skarżącego jest taki środek transportu, zgodnie z którego rozkładem jazdy będzie on pozostawać poza miejscem zamieszkania w najkrótszym, możliwym okresie czasu. Organ zobowiązany będzie do oceny powyższych kwestii przy uwzględnieniu środków publicznego transportu. Przypomnieć również należy, iż w sprawie wskazano na różne opcje dojazdu oraz położenia przystanków, co w konsekwencji doprowadziło do sporu pomiędzy stroną a organem, co do ich wyboru. Organ zobligowany będzie więc do rozważenia wszelkich okoliczności pozwalających na właściwy wybór stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania skarżącego i stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służb oraz należytego uzasadnienie tych kwestii. Ponad powyższe, szczególnego rozważenia wymagać będzie sytuacja skarżącego uznana przez organ, jako brak połączeń kolejowych i autobusowych pozwalających na dotarcie do miejscowości, w której funkcjonariusz zamieszkuje po odbyciu służby na drugiej zmianie. Zważyć przyjdzie, iż dyspozycja art. 88 ust. 4 ustawy o Policji odnosi się wyłącznie do pozytywnego faktu, jakim jest dotarcie do określonych miejsc przeznaczenia. W przypadku skarżącego dotarcie do miejscowości zamieszkania po odbytej służbie jest oczywiście możliwe również po godzinie 22.00, jednakże przy korzystaniu z sugerowanych zarówno przez organ, jak i stronę postępowania środków wymaga od funkcjonariusza około siedmiogodzinnego oczekiwania na połączenie ze względu na brak w rozkładzie jazdy wcześniejszego środka publicznego transportu. Czas oczekiwania skarżącego na pierwsze bezpośrednie połączenie do miejsca zamieszkania, co wynika niewątpliwie z akt sprawy, przekraczał zatem całość czasu stanowiącego w definicji legalnej wyznacznik "miejscowości pobliskiej" i był zbliżony do czasu jego służby. Organ nie zbadał jednak wszelkich możliwości dotarcia skarżącego do miejscowości zamieszkania, poprzestając na ocenie dojazdu pociągiem z D. do O. oraz ze S. do O. Być może, dotarcie skarżącego do miejscowości zamieszkania po godzinie 22.00 było możliwie przy uwzględnieniu innych stacji (przystanków) początkowych, a także z uwzględnieniem innych środków transportu publicznego i ewentualnych przesiadek. Konieczne w takiej sytuacji jest, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zbadanie wszelkich możliwości dojazdu, nawet jeśli dotyczyłoby to wielu przesiadek. Dopiero wtedy będzie możliwa obiektywna ocena czasu dojazdu, o którym mowa w treści art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, a tym samym sprawa zostanie należycie wyjaśniona. Sądowi znane jest bowiem stanowisko judykatury, co do tego, iż w czasie dojazdu, o którym mowa w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji nie mieści się czas oczekiwania na środek transportu ani też czas oczekiwania na moment rozpoczęcia służby, który to pogląd w pełni respektuje (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2009r. sygn. akt I OSK 366/09) Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.