VII SA/Wa 1150/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Mariola Kowalska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2011 r. sprawy ze skargi Okręgowej Izby Lekarskiej w K. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] lutego 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Minister Zdrowia decyzją z dnia [...] października 2010 r. znak: [...] na podstawie art. 157 § 3 kpa po rozpatrzeniu wniosku Okręgowej Izby Lekarskiej w K. - odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności własnego zarządzenia z dnia [...] czerwca 1954 r. w sprawie ustalenia wykazów dotyczących likwidacji izb lekarskich i lekarsko-dentystycznych w części obejmującej § 1 pkt 5 oraz pkt 1 i 2 załącznika nr 6 do tego zarządzenia stanowiącego wykaz majątku nieruchomego zniesionych izb lekarskich i lekarsko-dentystycznych podlegających przekazaniu na rzecz Skarbu Państwa. W uzasadnieniu Minister Zdrowia wskazał, że powyższe zarządzenie nie posiada elementów koniecznych dla uznania go za decyzję administracyjną, nie może więc zostać do niego zastosowany przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ zaznaczył, że w momencie wydawania przez niego przedmiotowego zarządzenia elementy konieczne decyzji administracyjnej określały przepisy rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 o postępowaniu administracyjnym ( Dz. U. Nr 36, poz. 341). Podstawowym elementem decyzji było i nadal jest wskazanie jej adresata i innych stron postępowania (art. 9,75, 76, 101, 105-107 rozporządzenia Prezydenta RP). Podkreślono, że zarządzenie Ministra Zdrowia z dnia [...] czerwca 1954 r. nie określało stron postępowania zakończonego w związku z jego wydaniem. Organ nadmienił, że analogiczne uzasadnienie dla odmowy uznania ww. zarządzenia za decyzję przyjął w orzeczeniu z dnia [...] marca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 2361/06 w sprawie ze skargi C. w K. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2006 r., którą to decyzją Minister Zdrowia utrzymał w mocy wydaną w oparciu o art. 156 § 1 kpa własną decyzję z dnia [...] lipca 2006 r. o stwierdzeniu nieważności zarządzenia Ministra Zdrowia z dnia [...] czerwca 1954 r. Minister Zdrowia zaznaczył więc, że kwestionowane zarządzenie miało jedynie charakter porządkujący co do orzeczenia, które z wyliczonych i przejętych już nieruchomości przechodziło na własność Skarbu Państwa, bądź na rzecz Związku Zawodowego Pracowników Służby Zdrowia. Był to więc akt wewnętrzny administracyjny, nie skierowany do adresatów zewnętrznych. Mając na względzie powyższe, Minister Zdrowia uznał, że wydane w stosunku do zarządzenia z dnia [...] czerwca 1954 r. obie decyzje administracyjne stwierdzające nieważność tego zarządzenia wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł pełnomocnik Okręgowej Izby Lekarskiej w K. adw. J. Z. Pełnomocnik strony we wniosku zarzucił naruszenie art. 7 kpa poprzez załatwienie sprawy bez wzięcia pod uwagę interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez niewydanie decyzji stwierdzającej nieważność pomimo rażącego naruszenia prawa. Minister Zdrowia po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [....] lutego 2011 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz w związku z art. 157 § 3 kpa uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2010 r. i jednocześnie orzekł co do istoty w ten sposób, że odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzeniu nieważności zarządzenia Ministra Zdrowia z dnia [...] czerwca 1954 r. w sprawie ustalenia wykazów dotyczących likwidacji izb lekarskich i lekarsko-dentystycznych w części obejmującej § 1 pkt 5 oraz pkt 1 i 2 załącznika nr 6 do tego zarządzenia, stanowiącego wykaz majątku nieruchomego zniesionych izb lekarskich i lekarsko-dentystycznych podlegających przekazaniu na rzecz Skarbu Państwa. Podjęcie takiego rozstrzygnięcie organ uzasadnił tym, że przy doręczaniu stronie decyzji z dnia [...] października 2010 r. naruszony został art. 39 kpa poprzez nie doręczenie decyzji za pokwitowaniem. Z tego też względu zdaniem organu decyzję wydaną przez organ I instancji należało uchylić w całości i orzec co do istoty sprawy. W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji Minister Zdrowia dokonał analizy charakteru zarządzenia z dnia [...] czerwca 1954 r. i podzielił argumentację wyrażoną w decyzji z dnia [...] października 2010 r. Stwierdził, że powyższe zarządzenie nie posiada elementów koniecznych do uznania go za decyzję administracyjną. Toteż nie może zostać do niego zastosowany przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Podkreślił, że brak oznaczenia adresata aktu wyklucza możliwość uznania zarządzenia Ministra Zdrowia z dnia [...] czerwca 1954 r. za decyzję administracyjną. Minister Zdrowia podnoszone zarzuty pełnomocnika strony skarżącej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uznał za bezzasadne. Wyjaśnił, że organ nie mógł stwierdzić nieważności zarządzenia z dnia [...] czerwca 1954 r. w oderwaniu od treści art. 156 kpa kierując się jedynie przeświadczeniem strony postępowania o uzasadniającym takie rozwiązanie interesie społecznym i słusznym interesie obywateli. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na powyższą decyzję wniosła Okręgowa Izba Lekarska w K. reprezentowana przez adwokata J. Z. Pełnomocnik strony skarżącej zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 107 § 1 kpa poprzez przyjęcie, iż zarządzenie Ministra Zdrowia z dnia [...] czerwca 1954 r. nie jest decyzją w rozumieniu przepisów prawa administracyjnego; Art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez niewydanie decyzji stwierdzającej nieważność ww. zarządzenia pomimo, iż w jego ocenie rażąco narusza prawo. Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz jej poprzedzającej z dnia [...] października 2010 r. oraz zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania i kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona w sprawie decyzja Ministra Zdrowia z dnia [...] lutego 2011 r. nie narusza prawa w stopniu, który uzasadniałby jej uchyleniem. Prawidłowo Minister Zdrowia dostrzegł naruszenie art. 39 kpa poprzez nie doręczenie decyzji za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Powyższe uchybienie wprawdzie nie wymagało wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 § 3 kpa, tj. organ mógł rozstrzygać w trybie art. 138 §1 pkt. 1 kpa (utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy jedynie ze wskazaniem w uzasadnieniu na powyższe naruszenie) jednakże powyższe uchybienie pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, że zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. §3 tego art. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji wskazywał, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności następuje w drodze decyzji. Wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wymaga wstępnej kontroli ze strony organu administracji czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. A zatem przed wszczęciem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na wniosek strony, obowiązkiem organu jest w tzw. postępowaniu wstępnym przeprowadzenie analizy dopuszczalności podjęcia postępowania. W przypadku ustalenia, że wszczęcie postępowania nieważnościowego jest niedopuszczalne, właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji organ obowiązany jest wydać decyzję o odmowie wszczęcia takiego postępowania. W tej sytuacji zgodnie z wyżej wskazanymi wymogami Minister Zdrowia we wstępnej fazie badania wniosku dokonał szczegółowej analizy pod kątem sprawdzającym jego dopuszczalność. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 kpa w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanego zarządzenia nastąpiła z przyczyn przedmiotowych. W tym miejscu wyjaśnić należy, że niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych ma miejsce wtedy, gdy np. żądanie dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji, która jeszcze nie została wydana lub która została w określonym trybie wyeliminowania z obrotu prawnego, bądź też oparcie żądania na podstawach uruchomienia innych trybów nadzwyczajnych czy też żądanie dotyczy stwierdzenia aktu prawnego nie będącego decyzją administracyjną. Słusznie podkreślił organ, że instytucja stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 kpa ma zastosowanie jedynie do decyzji administracyjnych lub na mocy art. 126 kpa do niektórych postanowień. Rację ma Minister Zdrowia, że zarządzenie Ministra Zdrowia z dnia [...] czerwca 1954 r. w sprawie ustalenia wykazów dotyczących likwidacji izb lekarskich i lekarsko-dentystycznych w części obejmującej § 1 pkt 5 oraz pkt 11 2 załącznika nr 6 do tego zarządzenia, stanowiącego wykaz majątku nieruchomego zniesionych izb lekarskich i lekarsko-dentystycznych podlegających przekazaniu na rzecz Skarbu Państwa nie odpowiada cechom decyzji administracyjnej. Kwestia ta została przesądzona w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 2361/06, w którym przedmiotem kontroli były decyzje Ministra Zdrowia stwierdzające nieważność Zarządzenia Ministra Zdrowia z dnia [...] czerwca 1954 r. Sąd w składzie orzekającym w sprawie podziela w pełni stanowisko wyrażone w powyższym wyroku i stwierdza, iż tak długo jak w obrocie prawnym będzie pozostawał prawomocny wyrok w sprawie VII SA/Wa 2361/06 nie jest możliwe uznanie kwestionowanego zarządzenia Ministra Zdrowia z dnia [...] czerwca 1954 r. za decyzję administracyjną. Powyższemu stoi na przeszkodzie treść art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 1270 ze zm. dalej: P.p.s.a.). Podkreślić należy, że nie mają bowiem charakteru decyzji administracyjnej takie formy działania administracji, które polegają na: - stosowaniu ogólnie obowiązujących przepisów, - zawieraniu umów i porozumień administracyjnych, - wydawaniu tzw. aktów administracyjnych wewnętrznych, tj. wydawanych wewnątrz administracji i nie kierowanych do adresatów zewnętrznych; -wykonaniu czynności materialno-technicznych. Decyzja jest to akt stosowania norm prawa materialnego przez organ administracji państwowej w stosunku do indywidualnie określonego podmiotu i w konkretnie określonej sprawie. Powyższa definicja miała również zastosowania do decyzji wydawanych pod rządami rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341) przepis ten utracił moc z dniem 1 stycznia 1961 r. W dacie wydawania przedmiotowego zarządzenia przez Ministra Zdrowia elementy konieczne decyzji administracyjnej określało ww. rozporządzenie (art. 9, 75, 76, 101, 105-107). Elementem koniecznym decyzji administracyjnej było i jest obecnie wskazanie adresata i innych stron postępowania. Z akt sprawy wynika, że zarządzenie Ministra Zdrowia z dnia [...] czerwca 1954 r. pomimo, że zawierało wiele elementów koniecznych dla formy decyzji administracyjnej to jednak nie posiadało podstawowego składnika decyzji administracyjnej tj. oznaczenia adresata i innych stron postępowania. Brak wskazania adresata danego aktu wyklucza możliwość uznania zarządzenia z dnia [...] czerwca 1954 r. za decyzję administracyjną. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszym składzie nie można również było na podstawie akt sprawy określić adresata tego aktu. Ustawa z dnia 18 lipca 1950 r. o zniesieniu izb lekarskich i lekarsko-dentystycznych ( DZ. U. Nr 36 , poz. 326 (z dniem 26 sierpnia 1950 r. zlikwidowała Naczelną Radę Lekarską, Naczelną Radę Lekarsko-dentystyczną oraz okręgowe izby lekarskie i okręgowe izby lekarsko-dentystyczne, a także czynne przy tych izbach instytucje ubezpieczeniowe oraz instytucje wzajemnej pomocy członków izb i ich rodzin. Skoro zatem w momencie wydawania przez Ministra Zdrowia przedmiotowego zarządzenia izby lekarskie nie istniały już od 1950 r. nie mogły być one zatem stroną postępowania administracyjnego. Zaznaczyć nadto należy, że zgodnie z art. 10 ust. 2 ww. ustawy majątek nieruchomy izb lekarskich i izb lekarsko-dentystycznych przechodził na własność Skarbu Państwa z mocy prawa. Zarządzenie, które jest objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności więc miało jedynie charakter porządkujący co do oznaczenia, które z wyliczonych i przejętych już nieruchomości przechodziły na własność Skarbu Państwa bądź na rzecz Związku Zawodowego Pracowników Służby Zdrowia. Zarządzenie Ministra Zdrowia z dnia [...] czerwca 1954. nie jest decyzją administracyjną, jest to akt wewnętrzny administracyjny porządkujący sprawy majątkowe pozostające w gestii resortu. Reasumując, w ocenie Sądu, należy uznać, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu, który uzasadniałby jej uchyleniem, biorąc dodatkowo pod uwagę, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa oraz że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy – skargę należało oddalić. Zasadnie więc Minister Zdrowia rozpoznając niniejszą sprawą uznał, iż w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia Ministra Zdrowia z dnia [...] czerwca 1954 r. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.