IV SA/Wa 173/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2011 r. sprawy ze skargi Gminy B. i Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących Gminy B. i Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta B. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.); zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku J. S. i B. C. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak: [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] grudnia 1951 r., w części objętej pkt 2 i 3 tej decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] grudnia 1951 w części objętej pkt 2 i 3 tej decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż F. S. w dniu 31 sierpnia 1939 r. był właścicielem nieruchomości: lwh [...] o pow. 5,7710 ha, 5/12 części lwh [...] o całkowitej powierzchni 0,0318 ha oraz lwh [...] o pow. 1,0058 ha. F. S. należał do II grupy niemieckiej listy narodowościowej co oznaczało, że stosownie do art. 21 ustawy z dnia 6 maja 1945 r. o wyłączeniu ze społeczności polskiej wrogich elementów (Dz. U. z 1945 r. Nr 17, poz. 96), jego majątek podlegał opisowi i zajęciu. W maju 1945 r., "z braku miejsca" część przedmiotowego gospodarstwa udostępniona została do tymczasowego zamieszkania i użytkowania gruntów rolnych dwóm repatriantom- F. G. i A. W. Z pisma z dnia 2 stycznia 1946 r. wynika, że majątek F. S. przejęty został na cele reformy rolnej, zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. b dekretu PKWN. Sąd Grodzki w B. postanowieniem z dnia [...] maja 1946 r., sygn. akt [...], stwierdził, że F. S. posiadał pełnię praw obywatelskich i nakazał zwolnienie jego majątku spod zajęcia, dozoru i zarządu. Powiatowa Komisja Ziemska decyzją (uchwałą) z dnia [...] lipca 1947 r., na podstawie art. 1 pkt 4 dekretu z dnia 28 listopada 1945 r. o przejęciu niektórych nieruchomości rolnych ziemskich na cele reformy rolnej i osadnictwa (Dz. U. z 1945 r. Nr 557, poz. 321), uznała jako przejęte na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości: lwh [...], lwh [...] i lwh [...]. Zaświadczeniami z dnia [...] sierpnia 1947 r. oraz z dnia [...] stycznia 1948 r. Starosta B. wskazał, że lwh [...] oraz lwh [...] podpadają pod działanie dekretu PKWN. Orzeczeniem dnia [...] maja 1948 r. Wojewódzka Komisja Ziemska w K. uchyliła decyzję (uchwałę) z dnia [...] lipca 1947 r.; uchyliła akty nadania wydane repatriantom: A. W. i F. G.; poleciła Staroście Powiatowemu w B. usunięcie z przedmiotowej nieruchomości ww. repatriantek przy jednoczesnym nadaniu im innego gospodarstwa oraz nakazała zwrócenie przejętego majątku spadkobiercom F. S. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. decyzją z dnia [...] maja 1951 r. odmówiło zwrotu spadkobiercom F. S. nieruchomości oznaczonych jako lwh [...] i lwh [...]. W wyniku rozpatrzenia odwołania J. P., Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K., decyzją z dnia [...] grudnia 19951 r. uchyliło jako nieważną decyzję organu pierwszej instancji; odmówiło zwrotu nieruchomości lwh [...], natomiast z nieruchomości lwh [...] zwróciło ¼ wszystkich stojących na tej nieruchomości zabudowań i ¼ parceli gruntowej I. kat. [...], w granicach, w jakich spadkobiercy F. S. użytkowali nieruchomości lwh [...] w dniu 22 lipca 1950r.; postanowiło przepisać na rzecz Skarbu Państwa pozostałą część lwh [....] oraz uznało za nieważne ww. orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w K. z dnia [...] maja 1948 r., w części nakazujące zwrócenie przedmiotowego majątku spadkobiercom F. S. Minister Rolnictwa zarządzeniem z dnia [...] kwietnia 1953 r., wydanym na podstawie dekretu z dnia 28 listopada 1945 r. o przejęciu niektórych nieruchomości na cele reformy rolnej i osadnictwa orzekł o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości stanowiącej byłą własność F. S. , z wyjątkiem tej części, która w dniu 22 lipca 1950 r. znajdowała się w posiadaniu jego spadkobierców. Następnie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. decyzją z dnia [...] grudnia 1961 r. przejęło w całości nieruchomość lwh [...] i lwh [...]. Kontrolując w trybie nieważnościowym decyzję Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] grudnia 1951 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, iż decyzja ta wydana została na podstawie ustawy z dnia 20 lipca 1950 r. o zniesieniu sankcji oraz ograniczeń w stosunku do obywateli, którzy zgłosili swoją przynależność do narodowości niemieckiej (Dz. U. z 1950 r. Nr 29, poz. 270) oraz na podstawie § 6 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 1950 r. w sprawie wykonania ww .ustawy (Dz. U. R.P. Nr 32, zpo. 294). Minister podkreślił, iż ustawa z dnia 20 lipca 1950 r. miała na celu ostateczne załatwienie kwestii osób, które podpisały niemiecką listę narodowościową. Ustawą tą objęte zostały osoby, które dotychczas nie zostały zrehabilitowane na podstawie stosownych przepisów. Jedną z form zniesienia sankcji i ograniczeń, było zwolnienie majątku takich osób spod zajęcia, dozoru lub zarządu. Zwolnienie majątku następowało jednak pod warunkiem posiadania tego majątku przez właściciela w dniu 22 lipca 1950 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 20 lipca 1950r. W ocenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi skoro majątek F. S. został zwolniony na mocy postanowienia Sądu Grodzkiego w B. z dnia [...] maja 1946 r., który nakazał zwolnienie majątku F. S. spod zajęcia, dozoru i zarządu, to nie mogła go dotyczyć "amnestia" ustanowiona ustawą z dnia 20 lipca 1950 r. Oznacza to zatem, iż orzekanie w drodze decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia majątku F. S. , na podstawie ustawy z dnia 20 lipca 1950 r. oraz przepisów ją wykonujących, jest bezprzedmiotowe. Powyższe zdaniem Ministra wskazuje, iż decyzja PWRN w K. w części pkt 2 i 3 wydana została z rażącym naruszeniem obowiązującego wówczas § 6 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 1950 r. Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina B. i Skarb Państwa- Prezydent Miasta B. Wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, działający w imieniu Gminy B. i Skarbu Państwa- Prezydenta Miasta B. pełnomocnik wskazał, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, tj. § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 1950 r. i przepisów ustawy z dnia 20 lipca 1050 r. jak również art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących podniósł, iż w zaskarżonej decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie dokonał ustaleń w przedmiocie prawomocności postanowienia Sądu Grodzkiego w B. z dnia [...] maja 1946 r. Ustalenie tej okoliczności, w ocenie pełnomocnika skarżących, ma zasadnicze znaczenie dla niniejszej sprawy. Równocześnie z dokonanych przez organ ustaleń, zdaniem pełnomocnika nie wynika, czy w dniu 22 lipca 1950 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 20 lipca 1950 r. właściciel majątku faktycznie pozostawał w jego posiadaniu. Podkreślono, iż orzekający organ okoliczność posiadania przedmiotowego majątku oparł wyłącznie na fakcie wydania postanowienia Sądu Grodzkiego w B. z dnia [...] maja 1946 r. Tymczasem, z uzasadnienia decyzji wydanej przez Ministra w pierwszej instancji wynika, że właściciel majątku w dniu 22 lipca 1050 r. był w posiadaniu nieruchomości w innym zakresie aniżeli wskazuje zaskarżona decyzja. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Oceniając zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż powołane w skardze. Zgodnie bowiem z art. 134 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, rozpoznając, w trybie przepisu art. 127 § 3 k.p.a., wniosek J. S. i B. C. o ponowne rozpoznanie sprawy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. Naruszenie to polega na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, tj. decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych sprawy autorem zarówno decyzji wydanej w pierwszej instancji, jak i decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy jest działający z upoważnienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi Sekretarz Stanu- K.P. Należy mieć na uwadze, iż uregulowane w art. 24 oraz art. 25 k.p.a. instytucje wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenia organu mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią zatem funkcję gwarancyjną. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procedowania" (W. Chróścielewski: "Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym" Dom Wydawniczy ABC, str. 12 oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 3(12) z 2007 r., str. 137). Nie mogą być zatem pomijane w procesie stosowania prawa. Nie do przyjęcia jest także ich zawężająca wykładnia. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Celem takiej regulacji bezspornie było uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji, wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu (por. W. Chróścielewski w powołanej glosie do uchwały o sygn. akt II GPS 2/06). W świetle poglądów doktryny, reguła określona we wspomnianym przepisie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3 k.p.a., a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (tak m. in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II, s. 221; tak również: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183). Pogląd ten znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak. m. in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06, publ. LEX nr 235133; uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1507/08, publ. LEX nr 529978). W ocenie Sądu, stanowisko powyższe potwierdza także uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09, w której Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Jak wskazano w uzasadnieniu tej uchwały, przepisy prawa przyznają organom administracji publicznej kompetencje do samokontroli własnych decyzji, a to oznacza, że nie można wyłącznie w oparciu o formalistycznie pojmowaną bezstronność pozbawić ministra kompetencji do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. przez zastosowanie w drodze rozszerzającej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Istotą tej uchwały jest zatem to, iż osobą, której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę, jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził niejako wyjątek od wynikającej z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. zasady wyłączenia od udziału w postępowaniu pracownika w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. W sprawie niniejszej decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r. podpisał z upoważnienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi Sekretarz Stanu- K. P. Ta sama osoba podpisała również zaskarżoną decyzję z dnia [...] listopada 2010 r., wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy. Autorem zaskarżonej decyzji, jak i decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy jest zatem działający z upoważnienia Ministra pracownik nie zaś sam piastun funkcji – czyli Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Odnosząc powyższe do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r. należy wyraźnie podkreślić, że pracownik organu upoważniony do działania w imieniu organu, w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję organu, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Zatem, wydanie zaskarżonej decyzji z upoważnienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Powyżej wskazana wada zaskarżonej decyzji stanowi przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego, na mocy art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca nie wiąże tej podstawy do wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego z nastąpieniem konsekwencji w postaci wpływu na wynik sprawy lub nawet potencjalnego istotnego wpływu na wynik sprawy. W związku z powyższym wskazana wada zaskarżonej decyzji sprawia, iż przedwczesna byłaby wypowiedź Sądu co do prawidłowości dokonanej przez organ oceny, iż decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. w części pkt 2 i 3 wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Kwestia ta stanie się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w postępowaniu odwoławczym. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 w/w ustawy.