II OSK 269/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Klubu Przyrodników z siedzibą w Świebodzinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1326/11 w sprawie ze skargi Klubu Przyrodników z siedzibą w Świebodzinie na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji o środowisku oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 lipca 2011r., sygn. akt IV SA/Wa 1326/11, oddalił skargę Klubu Przyrodników z siedzibą w Świebodzinie na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2011r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji o środowisku. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Pismem z dnia 3 lutego 2011 r. Stowarzyszanie Klub Przyrodników zwróciło się do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z wnioskiem o udostępnienie informacji o środowisku, przez: 1) Przekazanie dokumentu "Wytyczne Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w zakresie wprowadzania zmian w przebiegu granic i Standardowych Formularzach Danych Obszarów Natura 2000" i udzielenie informacji o jego statusie. 2) Udostępnienie prezentacji z wewnętrznego spotkania Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i regionalnych dyrektorów ochrony środowiska obrazującej najważniejsze problemy związane z postanowieniami regionalnych dyrekcji ochrony środowiska w zakresie ocen oddziaływania na środowisko. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] marca 2011r., nr [...], działając na podstawie art. 17 pkt 1 i 2 w związku z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. u. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) odmówił przekazania Stowarzyszeniu dokumentu pod nazwą "Wytyczne Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w zakresie wprowadzania zmian w przebiegu granic i Standardowych Formularzach Danych Obszarów Natura 20000" oraz prezentacji z wewnętrznego spotkania Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i regionalnych dyrektorów ochrony środowiska dotyczącej najważniejszych problemów związanych z rozstrzygnięciami w zakresie ocen oddziaływania na środowisko. W uzasadnieniu decyzji Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, iż może odmówić udostępnienia informacji o środowisku między innymi wówczas, gdy żądany dokument jest w trakcie opracowania (art. 17 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko). Dokument "Wytyczne Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w zakresie wprowadzania zmian w przebiegu granic i Standardowych Formularzach Danych Obszarów Natura 20000" był opracowywany przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, z przewidywanym terminem ukończenia tego opracowania 30 czerwca 2011 r. Natomiast prezentacja z wewnętrznego spotkania Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i regionalnych dyrektorów ochrony środowiska obrazująca najważniejsze problemy związane z postanowieniami regionalnych dyrekcji ochrony środowiska w zakresie ocen oddziaływania na środowisko nie mogła zostać udostępniona (na podstawie przepisu art. 17 pkt 2 ustawy), albowiem jest dokumentem przeznaczonym do wewnętrznego komunikowania się. Klub Przyrodników wnioskiem z dnia 3 lutego 2011 r. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy udostępnienia żądanych informacji. Zdaniem Stowarzyszenia odmowa udostępnienia informacji przez udostępnienie "Wytycznych" jest co prawda zgodna z art. 17 pkt 1 ustawy, ale jej udzielenie należało rozważyć w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej, czego organ nie uczynił. Natomiast odmowa udostępnienia prezentacji z wewnętrznego spotkania Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z regionalnymi dyrektorami ochrony środowiska narusza prawo, albowiem nie wypełnia dyspozycji art. 17 pkt 2 cytowanej ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, gdyż "nie można uznać komunikowania się między odrębnymi podmiotami i odrębnymi organami (...) za wewnętrzną". Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia 1 czerwca 2011 r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 9 marca 2011 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podkreślił, że przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej są przepisami ogólnymi i nie mają zastosowania w sytuacji, gdy istnieją przepisy szczególne określające zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Taką odrębną, szczególną regulacją jest ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku, która określa zasady i tryb postępowania w sprawach udostępniania informacji o środowisku u jego ochronie. W tej sytuacji organ nie mógł - wbrew oczekiwaniom strony - udzielić żądanych informacji na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustosunkowując się do drugiego z zawartych we wniosku ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutu, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wyjaśnił, że w świetle przepisów procedury administracyjnej między regionalnymi dyrektorami ochrony środowiska a organem wyższego stopnia (nadzoru) istnieje stosunek o charakterze procesowym i w tym sensie żądana prezentacja jest przeznaczona do "wewnętrznego komunikowania się". Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Stowarzyszenie "Klub Przyrodników". Ponowiło argumentację zaprezentowaną we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Stwierdziło, że do informacji spełniającej jednocześnie kryteria informacji publicznej i informacji o środowisku stosuje się przepisy obu ustaw dopóty, dopóki nie ma między nimi konfliktu. Zaskarżonej decyzji zarzuciło, że odmowa udostępnienia informacji nie została wystarczająco uzasadniona. W ocenie stowarzyszenia nie do zaakceptowania jest stwierdzenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, że "Wytyczne" nie posiadają waloru dokumentu, ponieważ jego ostateczna treść może być jeszcze zmieniana. Oczywiste jest bowiem, że projekt jakiegokolwiek dokumentu jest przedmiotem konsultacji, uzgodnień i rozważań, których skutkiem może być wprowadzenie zmian i powstanie kolejnego projektu lub ostateczne zatwierdzenie dokumentu. Jednak nie pozbawia to ustalonego na określoną datę projektu, waloru dokumentu stanowiącego informację, która ma być udostępniana. Podkreślono jednocześnie, że informacja o projektach dokumentów regulujących postępowanie w określonej sferze jest niewątpliwie informacją o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 b oraz art. 1a ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stowarzyszenie "Klub Przyrodników" wskazało ponadto, że ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko pozwala organowi administracji publicznej odmówić udzielenia informacji o środowisku i jego ochronie wtedy, gdy informacje te przeznaczone są do wewnętrznego komunikowania się w ramach jednego, tego samego organu (art. 17 pkt 2 tej ustawy). W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) skargę wyjaśnił, że dostęp do informacji o środowisku i jego ochronie jest konstytucyjną zasadą zagwarantowaną w Konstytucji w art. 61 ust. 1 oraz art. 74 ust. 3. Poza Konstytucją zasadę dostępu do informacji o środowisku gwarantuje Konwencja z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz. U. z 2003 r. Nr 78, 706). Zasada powszechnego dostępu do informacji o środowisku, skonkretyzowana w przepisie art. 4 i 9 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227) nie ma jednak charakteru bezwzględnego. W określonych sytuacjach, o których mowa w przepisie art. 16 tej ustawy, organ musi odmówić udostępnienia informacji. Natomiast w okolicznościach o których mowa w przepisie art. 17 powoływanej ustawy, organ może odmówić udzielenia żądanych przez określony podmiot informacji. Odmowa udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie następuje w drodze decyzji (art. 20 ust. 1 cytowanej ustawy). W myśl ogólnych zasad postępowania administracyjnego, decyzja musi być prawidłowo uzasadniona, a więc zawierać wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi organ administracji publicznej kierował się przy jej podejmowaniu. W decyzji należy jednocześnie poddać rozwadze podnoszone przez stronę w trakcie postępowania administracyjnego argumenty, odnieść je do norm wynikających z obowiązujących przepisów prawa i wskazać na powody takiego, a nie innego zastosowania przepisów. Zdaniem Sądu Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wywiązał się z tego obowiązku w sposób należyty. W sposób prawidłowy wskazał ustawowe podstawy odmowy udzielania Stowarzyszeniu żądnych informacji o środowisku i je uzasadnił. Organ administracji w uzasadnieniach wydanych rozstrzygnięć wskazał powody odmowy udzielenia Stowarzyszeniu żądanych informacji. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska odmawiając udostępnienia "Wytycznych Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w zakresie wprowadzania zmian w przebiegu granic i Standardowych Formularzach Danych Obszarów Natura 2000", podkreślił, że nie dysponuje w dacie wydania decyzji takim dokumentem, a jedynie projektem tego dokumentu, ponieważ dokument ten jest w trakcie opracowywania. To rozstrzygniecie Sąd pierwszej instancji uznał za prawidłowe, ponieważ żaden z przepisów prawa nie definiuje, co kryje się pod pojęciem opracowywania dokumentów lub danych, to należy przyjąć, że opracowywane dokumenty to dokumenty, których ostateczna wersja nie została jeszcze ustalona. Sąd ten uznał też, że nie można zarzucić Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska naruszenia prawa polegającego na niewłaściwej interpretacji przepisu art. 17 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. bowiem prezentacja sporządzona na potrzeby wewnętrznego spotkania Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i regionalnych dyrektorów ochrony środowiska jest dokumentem przeznaczonym do wewnętrznego komunikowania się w rozumieniu przepisu art. 17 ust. 2 ustawy i z tego powodu nie powinna być przeznaczona do szerszego rozpowszechniania. W ocenie Sądu "Wytyczne" można uznać za pewnego rodzaju "instrukcję" sposobu postępowania przy dokonywaniu ocen oddziaływania na obszary Natura 2000 sporządzoną na potrzeby organów odpowiedzialnych za ochronę środowiska i w tym sensie jest to też dokument przeznaczony do "wewnętrznego komunikowania się". Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska skarżącego odnośnie tego, że w okolicznościach niniejszej sprawy organ powinien zastosować przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej i na tej podstawie przekazać Stowarzyszeniu dokument o nazwie "Wytyczne Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w zakresie wprowadzania zmian w przebiegu granic i Standardowych Formularzach Danych Obszarów Natura 2000".Sad argumentował to tym, że ustawodawca określając w art. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku jej relacje z innymi, szczegółowymi aktami mogącymi stanowić podstawę do ubiegania się o informacje o stanie środowiska (zwłaszcza ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych, Dz. U. Nr 182, poz. 1228), nie dokonał precyzyjnego określenia zależności między rozwiązaniami wynikającymi z ustawy a tymi znajdującymi się w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Jednakże, biorąc pod uwagę charakter regulacji, reguł kolizyjnych powinno się poszukiwać w ustawie o dostępie do informacji publicznej, ponieważ jest to akt generalny w stosunku do ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Przewiduje ona w art. 1 ust. 2, że przepisy tej ustawy nie wyłączają obowiązywania przepisów innych ustaw, określających odmiennie zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Dlatego należy przyjąć, że w razie odmiennego uregulowania dostępu do informacji w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz w ustawie o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko pierwszeństwo będą miały rozwiązania zawarte w tej ostatniej, jako bardziej szczegółowej. Natomiast jeśli konkretne zagadnienie nie jest unormowane w ustawie o dostępie do informacji o środowisku lub zrobiono to tylko fragmentarycznie, to zastosowanie znajdować będą rozwiązania wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej jako bardziej ogólne i dotyczące wszystkich rodzajów informacji publicznej, w tym również o stanie i ochronie środowiska przy tym Sąd powołał się na K. Gruszeckiego: Komentarz do art. 2 ustawy udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, Wydawnictwo LEX, i analogiczny pogląd, Ł. Radwanowicza, Administracyjne aspekty dostępu do informacji o środowisku i jego ochronie, Ochrona Środowiska – Przegląd 2003 r., nr 1, s.40). Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Klub Przyrodników zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości domagał się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 54 ust. 1 i art. 74 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez uznanie, iż żądane informacje publiczne nie muszą być udostępnione, co prowadzi do naruszenia zasady proporcjonalności. Zarzucono też naruszenie art. 61 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U. z 2001r. nr. 112, poz. 1198 ze zm. ) i art. 1 pkt. 1 w zw. z art. 9 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. u. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) poprzez uznanie , iż udostępnienie żądanej prezentacji znajduje oparcie w ustawie z 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) poprzez nieuwzględnienie całego materiału zebranego w sprawie i twierdzeń w nim zawartych i nie wzięcie pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano się na zasadę jawności i prawa do informacji zawartych w Konstytucji RP. Wskazano, że wszystkie ograniczenia w zakresie prawa do informacji powinny być stosowane wyjątkowo. Zasady konstytucyjne stanowią wytyczne dla ustawodawcy takiego uregulowania procedury dostępu do informacji publicznej aby był spełniony w sposób pełny w szczególności w zgodzie z zasadą proporcjonalności ( zasada adekwatności celów i środków). Zatem stosowanie art. 17 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko winno być wyjątkowe i tylko w granicach konstytucyjnie wskazanych. Zdaniem kasatora w przedmiotowej sprawie w żadnym wypadku organ nie wskazał w jakim zakresie odmowa udostępnienia żądanych informacji mogłaby naruszyć konstytucyjnie chronione dobra. Wskazano również, że żądana prezentacja nie zawiera się w przedmiotowym zakresie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, zatem zastosowanie do tego wniosku ma ustawa o dostępie do informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) (Dz. U. z 2012r., poz. 270, ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania ograniczającego się do zarzucanego naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a poprzez nieuwzględnienie całego materiału zebranego w sprawie i twierdzeń w nim zawartych i nie wzięcie pod uwagę przy rozstrzygnięciu sprawy. Z treści tegoż przepisu wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to że Sąd bada w pełnym zakresie treść zaskarżonego aktu albo czynności organu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem niezależnie od sformułowanych w skardze twierdzeń i zarzutów. Ta ocena musi być jednak dokonana w granicach danej sprawy określonych w kwestionowanym w skardze rozstrzygnięciu. Przy czym podkreślić należy, że Sąd pierwszej instancji nie ma obowiązku badania wszelkich aspektów sprawy a więc także takich które nie mają znaczenia dla legalności zaskarżonego aktu. Obowiązek ten aktualizuje się jedynie w stosunku do aspektów istotnych. Mając na uwadze przedstawioną treść art. 134 § 1 p.p.s.a i jego wykładnię przede wszystkim należy stwierdzić, że przedstawione w skardze kasacyjnej uzasadnienie tego zarzutu nie odnosi się do obowiązków Sądu wynikających z tego przepisu. Po wtóre kasator nie wskazał jakiego materiału zebranego w sprawie Sąd nie wziął pod uwagę i co najistotniejsze nie wykazał, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 174 pkt 2 p.p.s.a jest niezbędne do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Wbrew zarzutowi Sąd Wojewódzki stosując się do wymogów wynikających z art. 134 § 1 p.p.s.a rozstrzygnął sprawę odnosząc się do wszystkich istotnych aspektów sprawy. Tym samym podniesiony zarzut naruszenia tego przepisu nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, należy wskazać, że ich istota sprowadza się do tego, że według autora kasacji żądane informacje nie są informacjami o środowisku w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, zatem powinny zostać udostępnione na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznych a odmowa ich udostępnienia nie została wystarczająco uzasadniona. Przyznać należy rację skarżącemu kasacyjnie, że zarówno Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska jak i Sąd pierwszej instancji uznając żądane informacje za informacje o środowisku w rozumieniu ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku... tylko lakonicznie uzasadniły swoje stanowisko w tej kwestii. Jednak taką kwalifikację żądanych informacji należy uznać za słuszną. Nie bez znaczenia dla takiej oceny jest to, że jak już z samej nazwy skarżącego stowarzyszenia wynika że jest ono organizacją ekologiczną. Stosownie do art. 9 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku... udostępnieniu podlegają informacje dotyczące: stanu elementów środowiska, takich jak: powietrze, woda, powierzchnia ziemi, kopaliny, klimat, krajobraz i obszary naturalne, w tym bagna, obszary nadmorskie i morskie, a także rośliny, zwierzęta i grzyby oraz inne elementy różnorodności biologicznej, w tym organizmy genetycznie zmodyfikowane, oraz wzajemnych oddziaływań między tymi elementami ( pkt 1) oraz ( dotyczące) środków, takich jak: środki administracyjne, polityki, przepisy prawne dotyczące środowiska i gospodarki wodnej, plany, programy oraz porozumienia w sprawie ochrony środowiska, a także działań wpływających lub mogących wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w pkt 1, oraz na emisje i zanieczyszczenia, o których mowa w pkt 2, jak również środków i działań, które mają na celu ochronę tych elementów ( pkt 2). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego żądane informacje tj. "wytyczne" i "prezentację" należy uznać za informacje dotyczące środków i działań które mają na celu ochronę elementów środowiska o których mowa w pkt. 1 art. 9 ust. 1 tej ustawy. Zatem są one objęte przedmiotem regulacji zawartej w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku... i udostępniane w trybie określonym w tej ustawie. Stosownie do treści art. 17 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku... organ administracji może odmówić udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie, jeżeli: 1) wymagałoby to dostarczenia dokumentów lub danych będących w trakcie opracowywania; 2) wymagałoby to dostarczenia dokumentów lub danych przeznaczonych do wewnętrznego komunikowania się; Przepisy te dają organowi uprawnienie do odmowy udostępnienia wskazanych w nich informacji o środowisku. Pierwszym fakultatywnym wyjątkiem, wynikającym z art. 17 pkt 1 ustawy, jest możliwość odmowy dostarczenia dokumentów lub danych z uwagi na ich opracowywanie. Żaden z przepisów prawa nie definiuje, co kryje się pod pojęciem "opracowywania dokumentów lub danych". Rozwiązując analogiczny problem na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w orzecznictwie przyjęto, że: "Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia konkretnych informacji, nie zaś o niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeniach podejmowania określonych działań" (wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2002 r., II SAB 70/02, Wokanda 2002, nr 11, poz. 31). Oczywiście w zakresie informacji o stanie i ochronie środowiska pogląd ten nie będzie mógł być stosowany automatycznie, gdyż w tej kategorii spraw sam ustawodawca przewidział, że niektóre dokumenty opracowywane są z udziałem społeczeństwa. Jeżeli jednak nie będzie chodziło o tego typu dokumentację, to w myśl art. 17 pkt 1 ustawy dane lub dokumenty, których ostateczna wersja nie została jeszcze ustalona, nie powinny podlegać udostępnieniu ( K. Gruszecki Komentarz do art. 17 do ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku..., LEX ). Żądane wytyczne, czego nie kwestionuje skarżące stowarzyszenie było w opracowaniu. Organ w zaskarżonej decyzji powołał się na możliwość dokonania zmian w tym opracowaniu i wskazał termin ukończenia prac i udostępnienia tych wytycznych. Zatem słusznie uznał Sąd pierwszej instancji, że organ odmawiając udostępnienia " wytycznych" oparł się na prawidłowej ustawowej podstawie. Kolejnym wyjątkiem, wynikającym z art. 17 pkt 2 ustawy, jest możliwość odmowy udostępnienia informacji o stanie i ochronie środowiska, jeżeli wymagałoby to dostarczenia dokumentów lub danych przeznaczonych do wewnętrznego komunikowania się. W przeciwieństwie do poprzedniej podstawy wyłączenia te dokumenty już istnieją, ale w założeniu ich twórców nie są przeznaczone do szerszego rozpowszechniania. Dlatego też przy ustalaniu charakteru poszczególnych dokumentów lub danych w pierwszej kolejności trzeba wziąć pod uwagę postanowienia wszelkiego rodzaju instrukcji kancelaryjnych czy instrukcji obiegu dokumentów, pozwalające ustalić charakter konkretnej dokumentacji oraz poleceń i wskazówek dotyczących sposobu załatwiania spraw. Uprawnionym było zaliczenie do tej kategorii informacji żądanej "prezentacji", która to dotyczyła orzekania przez RDOŚ w zakresie ocen oddziaływania na obszary Natura 2000. Wbrew stanowisku skarżącego stowarzyszenia wewnętrzne komunikowanie nie ogranicza się tylko do komunikacji wewnątrz organu, pojęcie to należy interpretować szerzej. W przedmiotowej sprawie wewnętrzne komunikowanie się to również komunikacja organów powiązanych instancyjnie. "Prezentację" słusznie uznano za dokument wewnętrznego komunikowania bowiem dotyczył relacji nadrzędnego i podległych mu organów administracji. Nie można również podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie o powinności zastosowania w niniejszej sprawie przy rozpoznaniu jego wniosku przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji o pierwszeństwie trybu przewidzianego w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku... ze względu na ( jak wcześniej wykazano ) uznanie żądanych informacji za informacje o środowisku. Oczywiście informacje o stanie i ochronie środowiska w wielu przypadkach są równocześnie informacjami publicznymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, gwarantującego obywatelom prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne, z uwzględnieniem działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Bardziej precyzyjne rozwiązania w tym zakresie wprowadza art. 74 ust. 3 konstytucji RP, gwarantujący każdemu prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska. Pierwszy z przywołanych przepisów wytycza jedynie podstawowe ramy informacji, jakich można domagać się od organów publicznych, drugi natomiast konkretyzuje je – na stosunkowo wysokim poziomie abstrakcji – dla spraw z zakresu ochrony środowiska (T. Górzyńska, Prawo do informacji i zasada jawności administracyjnej, Kraków 1999, s. 92 i n.). Jednak unormowania konstytucyjne wprowadzają tylko pewne generalne zasady w zakresie prawa do informacji, które wymagają doprecyzowania w innych aktach prawnych. Takim aktem prawnym jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, która ma charakter ogólny w stosunku do ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku... . Niestety polski ustawodawca, określając w art. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku... jej relacje z innymi szczegółowymi aktami, które mogą być podstawą ubiegania się o informacje o stanie środowiska, zaniechał precyzyjnego określenia zależności pomiędzy rozwiązaniami wynikającymi z tej ustawy a tymi znajdującymi się w ustawie o dostępie do informacji publicznej ( dalej u.d.i.p.). Biorąc pod uwagę charakter obu regulacji, powinno się szukać reguł kolizyjnych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, ponieważ jest to akt generalny w stosunku do ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku... . Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Dlatego należy przyjąć, że w razie odmiennego uregulowania dostępu do informacji w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku..., pierwszeństwo będą miały rozwiązania zawarte w tej ostatniej – jako bardziej szczegółowej. Natomiast jeżeli konkretne zagadnienie nie jest unormowane w ustawie lub zrobiono to tylko fragmentarycznie – zastosowanie znajdą rozwiązania wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej, jako bardziej ogólne i dotyczące wszystkich rodzajów informacji publicznej, w tym informacji również o stanie i ochronie środowiska (analogiczny pogląd, który nie stracił na aktualności, zaprezentował na gruncie poprzednio obowiązujących rozwiązań prawnych Ł. Radwanowicz, Administracyjne aspekty dostępu do informacji o środowisku i jego ochronie, Ochrona Środowiska – Przegląd 2003, nr 1, s. 40). Reasumując w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej art. 31 ust. 3, 54 ust 1, 61 i 74 ust. 3 Konstytucji RP, a także art. 1 ust. 2 u.d.i.p. i art. 1 pkt. 1 lit a i art. 9 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku..., bowiem Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska był uprawniony do odmowy udzielania przedmiotowych informacji o środowisku na podstawie art. 17 pkt 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Dlatego mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną w niniejszej sprawie jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił.