I OSK 620/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia NSA Anna Lech (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 28 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Miasta S. W. i Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 579/10 w sprawie ze skarg Miasta S. W. i Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia od Wojewody M. na rzecz Miasta S. W. i Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 29 października 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 579/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skarg Miasta Stołecznego Warszawy i Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał na następujący stan sprawy: nieruchomość położona w W. przy ul. [...], oznaczona jako dawna działka nr 5 z dawnego obrębu 1-08-24 o łącznej powierzchni 6506 m2 została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Wydziału Terenów Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] czerwca 1978 r., nr [...], z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego [...]., zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji z dnia 27 czerwca 1973 r. Przedmiotowa nieruchomość stanowiła w dniu wywłaszczenia własność K. C. (obecnie nieruchomość będąca przedmiotem zwrotu stanowi dz. nr 20/3 położoną przy ul. [...] i [...]). Krąg następców prawnych ustalono na podstawie postanowień spadkowych. Spadek po K. C. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla Wrocławia Śródmieście z dnia 13 lutego 1987 r. (sygn. akt I NS 902/86) nabyły: córki M. C. i W. B. Spadek po W. B. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Gdyni z 12 grudnia 2008 r. (sygn. akt VII Ns 2055/08) nabył w całości syn W. J. W dniu 27 lipca 2006 r. W. B. i M. C. złożyły wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Następnie pismem z dnia 19 stycznia 2009 r. powyższy wniosek został podtrzymany przez W. J. Starosta G. decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], orzekł o zwrocie na rzecz W. J. i M. C., nieruchomości położonej w Warszawie przy zbiegu ul. [...] i ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr 20/3 z obrębu 1-10-20 o powierzchni 0.2148 ha oraz zobowiązał do zwrotu na rzecz m. st. Warszawy zwaloryzowanej kwoty odszkodowania za zwracaną nieruchomość w wysokości 16.434,48 zł. Od tej decyzji Prezydent m.st. Warszawy i Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" wnieśli odwołanie podnosząc, że na przedmiotowej nieruchomości przebiega napowietrzna linia wysokiego napięcia stanowiąca część infrastruktury technicznej osiedla Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". Podnieśli również, iż projektowana działka nr 20/3 stanowi tereny zielone, oddzielające budynki mieszkalne od ul. [...] i znajduje się w pasie osiedlowej zieleni niskiej, który to pas projektanci osiedla pozostawili wolny od zabudowy z przeznaczeniem pod przesyłową linię wysokiego napięcia, w związku z tym działka nie powinna zostać zwrócona, gdyż cel wywłaszczenia to jest realizacja osiedla mieszkaniowego, został zrealizowany. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...], uchylił powyższą decyzję w części określającej zwaloryzowaną kwotę odszkodowania w wysokości 16.434,48 zł podlegającą zwrotowi na rzecz m.st. Warszawy i ustalił aktualną wartość tego odszkodowania na kwotę 17.572 zł, a w pozostałej części decyzję utrzymał w mocy. W ocenie organu na części działki nr 20/2 z obrębu 1-10-20 nie zrealizowano celu wywłaszczenia, co potwierdza również materiał fotograficzny wykonany podczas oględzin nieruchomości, jak również oględziny przeprowadzone przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 8 listopada 2008 r. Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym budowa infrastruktury technicznej z natury rzeczy nie koliduje ze zwrotem nieruchomości na rzecz byłych właścicieli lub ich spadkobierców. Wobec tego organ uznał, że brak zagospodarowania przedmiotowej działki świadczy o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, zaś fakt, iż na nieruchomości przebiega napowietrzna linia wysokiego napięcia, nie stanowi negatywnej przesłanki zwrotu. Wojewoda Mazowiecki podniósł, że pismem z dnia 21 stycznia 2010 r. Starosta G. uzupełnił materiał dowodowy o klauzulę odnoszącą się do operatu szacunkowego z dnia 12 listopada 2008 r., w której to rzeczoznawca majątkowy potwierdził aktualność operatu szacunkowego w zakresie określonych wartości rynkowych nieruchomości, jednocześnie zaktualizował przedmiotowy operat w zakresie waloryzacji odszkodowania. Rzeczoznawca dokonał waloryzacji odszkodowania na podstawie wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych od 7 czerwca 1978 r. do 31 grudnia 2009 r., na kwotę 17,572 zł. Od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2010 r. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Miasto Stołeczne Warszawa i Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]". Miasto Stołeczne Warszawa zarzuciło zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki dotyczące zwrotu nieruchomości, to jest, iż nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu poprzez nieosiągnięcie celu wywłaszczenia. W uzasadnieniu skargi Miasto Stołeczne Warszawa podniosło, że organ nie zbadał planu realizacyjnego osiedla, a osiedle "[...]" wraz z całą infrastrukturą (szkołami, parkingami, boiskami) niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania, zostało wybudowane, a w chwili złożenia wniosku przez spadkobierców byłego właściciela, sporna nieruchomość stanowiła fragment zrealizowanego osiedla mieszkaniowego. Jednocześnie m.st. Warszawa przyznało, że nieruchomość ta może być przeznaczona na parking lub teren zieleni, na który nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącego warunek, o którym mowa w art. 137 ust. 1 powołanej ustawy, musi odnosić się do całości wywłaszczonej nieruchomości, a nie jej części (działki powstałej z podziału takiej nieruchomości). W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki podtrzymał swoje stanowisko wyrażane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 29 października 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 579/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skarg Miasta Stołecznego Warszawy i Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2010 r., oddalił skargę. Sąd wskazał, że w sprawach zwrotu wywłaszczonych nieruchomości istotne jest to, czy w określonym przedziale czasowym rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia lub, czy po upływie określonego czasu cel ten został zrealizowany. Jeżeli zaś cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Sąd wskazał, że nieruchomość stanowiąca obecnie działkę ewidencyjną nr 20/3 z obrębu 1-10-20 o powierzchni 0,2148 ha wydzielona z wywłaszczonej działki ewidencyjnej nr 20/2 z obrębu 1-10-20, ostateczną decyzją podziałową, będąca przedmiotem postępowania zwrotowego, nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Natomiast w dacie jej nabycia przez Skarb Państwa (w dniu 7 czerwca 1978 r.) objęta była planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego [...] i była zgodnie z decyzją Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 27 czerwca 1973 r. nr 171/73 przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego [...]. Nie została wydana też jakakolwiek decyzja zezwalająca na budowę, nie urządzono tam również wbrew twierdzeniu strony skarżącej zieleni osiedlowej, ani nie wybudowano na przykład parkingu. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że niezagospodarowanie działki nr 20/3, potwierdza materiał fotograficzny wykonany podczas oględzin, oględziny dokonane przez rzeczoznawcę majątkowego (8 listopada 2008 r.) oraz ortofotomapa z maja 2009 r., na której wyraźnie widać, że na działce nr 20/3 nie ma śladów realizacji celu wywłaszczenia. Wobec tego Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie przeszkoda do zwrotu w postaci trwałego zagospodarowania terenu działki nr 20/3 nie występuje, o czym świadczy cały zebrany w sprawie materiał dowodowy. Odnosząc się natomiast do stwierdzenia skarżącego, że przez teren działki nr 20/3 przechodzi linia wysokiego napięcia co stanowi przeszkodę do jej zwrotu Sąd uznał, że nie stanowi to przesłanki uzasadniającej odmowę zwrotu tej części wywłaszczonej nieruchomości. Samo istnienie infrastruktury technicznej w postaci sieci energetycznej nie uniemożliwia bowiem korzystania z tej nieruchomości przez byłego właściciela. Co najwyżej osoba taka, której zwracana jest nieruchomość może być ograniczona w pełnym jej zagospodarowaniu. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi kasacyjne wnieśli: Miasto Stołeczne Warszawa oraz Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]", wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Miasto Stołeczne Warszawa zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie prawa materialnego, to jest art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz.651), poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, iż zaistniały warunki opisane w tym przepisie, co skutkowało stwierdzeniem, że nieruchomość którego zwrotu domagał się W. J. i M. C. jest zbędna na cele wywłaszczeniowe, zatem zwrot tej nieruchomości należy uznać za zasadny. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że osiedle mieszkaniowe "[...]" wraz z cała infrastrukturą: szkołami, parkingami, chodnikami, wyasfaltowanym boiskiem do koszykówki zostało zrealizowane, zaś działka gruntu nr 20/3 stanowi fragment zrealizowanego osiedla mieszkaniowego. Przedmiotowa działka znajduje się pod linia wysokiego napięcia, co uniemożliwia zabudowanie jej obiektami kubaturowymi, jednakże na terenie tej działki znajduje się zieleń osiedlowa. Podkreślono, ze przy ocenie realizacji celu wywłaszczenia jakim jest budowa osiedla mieszkalnego winno się uwzględniać nie tylko budowę bloków mieszkalnych, ale również inne obiekty składające się na infrastrukturę osiedla służące mieszkańcom, w tym zieleń. Wobec powyższego, zdaniem skarżącego m. st. Warszawy nie ma podstaw do przyjęcia, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, jak również nie zostały podjęte działania zmierzające do realizacji celu wywłaszczenia. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" zaskarżonemu wyrokowi również zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że stan faktyczny odpowiada hipotezie normy prawnej z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, skutkującej zwrotem nieruchomości. Zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustaw z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, w postaci nieustalenia konkretnego celu wywłaszczenia zwracanej nieruchomości, który uniemożliwił prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca Spółdzielnia podniosła, że organy administracyjne nie ustaliły precyzyjnie celu wywłaszczenia działki gruntu będącej przedmiotem zwrotu. W decyzji wywłaszczeniowej nie został on wskazany. Podano, że art. 23 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, obowiązujący w momencie wywłaszczania, nie zawierał wymogu wskazania celu wywłaszczenia. Jedynie w uzasadnieniu odwołano się do decyzji nr 171/73 z dnia 27 czerwca 1973 r. o lokalizacji inwestycji – budowa osiedla mieszkaniowego [...]. Skarżąca kasacyjnie Spółdzielnia zauważyła jednak, że decyzja ta dotyczy powierzchni 200 ha, zaś obie decyzje, zarówno wywłaszczeniowa, jak i lokalizacyjna nie wskazują konkretnego celu wywłaszczenia 6,5 ha gruntu objętego decyzją wywłaszczeniową, w tym działki gruntu o nr ew. 20/3 podlegającej zwrotowi. W ocenie skarżącej kasacyjnie Spółdzielni wadliwe postępowanie organów administracji miało wpływ na wynik sprawy, gdyż bez ustalenia konkretnego celu wywłaszczenia zwracanej działki gruntu, przyjęto że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Wskazano, że działka nr ew. 20/3 w planie realizacyjnym zatwierdzonym decyzją nr 139/82 z dnia 29 września 1982 r. przeznaczona została na zieleń osiedlową. Teren ten zatem – zgodnie z jego przeznaczeniem – jest terenem zagospodarowanym stanowiącym trawnik osiedlowy, jest regularnie sprzątany i koszony, urządzony w czasie zagospodarowania całego osiedla. Stanowi on element zaprojektowanej zieleni osiedlowej, przewidzianej w planie realizacyjnym osiedla. Zdaniem Spółdzielni zarówno organy administracji, jak i Sąd nie wykazały, aby przeznaczenie gruntu w planie realizacyjnym było niezgodne z celem wywłaszczenia. Nie wskazały także jakie kryteria ma spełniać według nich trawnik osiedlowy, aby można było uznać nieruchomość "za zagospodarowaną". W odpowiedzi na skargi kasacyjne, W. J. wskazał, że skarga kasacyjna m. st. Warszawy nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 176 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż jako podstawę powołuje naruszenie obu punktów ust. 1 art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaś z treści uzasadnienia nie wynika, na czym to naruszenie miałoby polegać. Poza tym podzielił argumentację Sądu pierwszej instancji. W odniesieniu do skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", uczestnik również podzielił argumentację Sądu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie występuje przesłanka nieważności określona w art. 183 § 2 pkt 5 wskazanej wyżej ustawy, co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 28 października 2010 r. w sprawie ze skarg Miasta Stołecznego Warszawy i Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2010 r., oddalił skargę (nie wskazując którą). Natomiast z uzasadnienia tego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji rozpoznał tylko skargę Miasta Stołecznego Warszawy, gdyż odniósł się tylko do argumentacji przedstawionej przez Miasto Stołeczne Warszawa, natomiast w ogóle nie ustosunkował się do skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". Stwierdzić zatem należy, że wypełniona została przesłanka określona w art. 183 § 2 pkt 5 wskazanej ustawy, gdyż strona niniejszego postępowania została pozbawiona możności obrony swych praw. Wystąpienie przesłanki nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji nie pozwalało merytorycznie ustosunkować się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i uzasadniało uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 2 pkt 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 powołanej ustawy odstąpiono od zasądzenia kosztów.